高校贷款风险生成机制研究及政策建议

姚　伟

【摘要】 从软预算约束视角下，分析高校贷款风险生成机制，揭示当前高校贷款风险存在的理论根源，从而提出解决高校贷款风险的政策建议。

【关键词】 软预算约束；高校贷款风险

近年来，在科教兴国战略的指引下，各级政府逐渐认识到教育事业的重要性，千方百计增加教育投入，使我国高等教育事业实现了跨越式发展。与此同时，教育投入与资金需求之间的矛盾逐步显现。面对这样的难题，高等学校在政府的支持下选择了向银行等金融机构贷款。如今，各大高校贷款已经不是新鲜事，贷款的余额也是屡创新高。但是随着还款期限的日益临近，人们对高校是否能及时偿还巨额高校贷款并不具有充分的信心，一些相关的事实和数据也证实了人们的忧虑。本文立足于当前的现实情况，综合运用相关理论和方法来分析高校贷款风险的生成机制，希望透过分析可以对高校贷款风险有比较深刻的认识，同时我们相应地提出减少贷款风险的办法。

一、软预算约束理论

软预算约束这一经济学概念是匈牙利经济学家科而奈·雅诺什在《短缺经济学》一书中首先提出的。指的是当社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临破产，国家或者政府处于自身利益的考虑，常常要追加投资、减税，并提供其他补贴，以确保其生存下去，国有企业经理也会预期得到国家的财政支持。软预算约束的存在一般需要两个主体：预算约束体和支持体，这两个主体构成了它的基本结构。预算约束体指在最初的资源和收入有限时，如果入不敷出产生赤字，那么在没有外部求助的情况下不能继续存在的组织。诸如流动性、支付能力或债务等限制设定了持续性财务赤字的外部边界。而支持体就是在预算约束体出现赤字时给予全部或部分支持的组织，通常这个支持体指的就是政府的一个或者多个部门。

二、高校贷款风险生成机制

从当前政府、高校和银行的关系上看，导致高校软预算约束的原因其实是比较典型的父爱主义。科尔奈的《短缺经济学》里面指出，父爱的程度有五种程度，他们分别是：程度4、实物给予——被动接受；程度3、实物给予——主动表达愿望；程度2、货币津贴；程度1、自立——父母有帮助；程度O、自立——无助。而对于当前的高校而言，它所处的条件符合程度1～3的描述，即高校获得了自主发展的权利，可以向政府表达自己发展的愿望，有自己的财务自主权，政府定期给予高校一定数额的财政补贴，但如果高校遇到财务困难，国家将以一种或多种的财政资助来帮助它摆脱困境。以上的这种情况“是改革后最广泛的一种形式。”正是由于这种“父爱主义”思想，导致了高校的软预算约束，进而产生了巨大的高校贷款风险。但是和一般的父爱主义所不同的是，我们所讨论的高校贷款实际的情况更复杂一些，原因是有银行这另一个“儿子”的介入。

联系到高校贷款问题我们发现，高校和银行在贷款的本息问题上出现了所有权的交叉，导致了政府必须面对两个“儿子”争夺利益的情况。此时政府首先会居中调停，辩明是非，但是政府不会因为一个“儿子”犯了错就判他死刑，更有可能的情况是政府很自然地承担了“父亲”的职责，宁愿自己受损失出资来解决这件事情，也要让两个“儿子”都能继续生存下去，这样，银行的贷款得到偿还，高校的补贴要求会得到满足，软预算约束得以产生。可见银行的介入并没有改变高校贷款的性质，实际上这是更加复杂的“父爱主义”，而这种“父爱主义”对于高校而言，正是求之不得的。总的来说，高校和银行对高校贷款风险最终向政府转嫁的预期会促使高校与银行两者都有一种冲动，即一方尽可能申请贷款，而另一方尽可能发放贷款，高校贷款的风险由此而生。

三、解决高校贷款风险的政策建议

在存在软预算约束的前提下，高校贷款问题是政府下属的高校和银行的利益之争。要解决这个问题而且不能伤及两个部门的根本利益，政府除了采用市场机制以外，还应该考虑配合使用新的行政方法来达到更好的效果。我们结合市场与行政的方法提出以下政策建议：

1．创新高校筹款机制，促使高校融资渠道多元化

高校贷款之所以会形成风险，很大程度上是由于贷款的过度集中，因此，适当的拓宽高校融资渠道，可以使高校基础建设中贷款的比例降低，进而减少高校贷款风险影响的程度。我们至少可以从两个方面拓宽贷款的渠道：第一是增加政策性贷款或者补贴；第二是引入直接融资。我们还必须认识到，无论是政策性的补贴或者是直接融资，国家都必须在体制上予以配合，在法律上赋予其合理的地位，在行政上给予高校创新的动力，这样的配套改革才会得到高校和银行的配合，改革的结果才会卓有成效。

2．与私人部门合作进行高校基础建设

加强与私人部门的合作关系，其目的在于利用私人部门在资金及经营效率等方面优势，降低学校及政府部门的财政负担，提高管理效率，分散资金风险。公私合作形式的采用，可以有效地将项目超支风险转移给私人部门，提高工程建设质量，降低违约风险和维修成本，大幅度降低政府和高校的成本和资金压力，因此是未来高校基础设施建设的一条重要且可行的途径。

3．改革教育拨款体制和政绩考核体制

当前我国高等教育拨款方式采取的是“综合十定额”模式，这一拨款方式在一定程度上反映了高校的成本行为规律，但是由于对于各个地区都采用相同的投入标准，致使在校学生数这个对最终的拨款数额影响比较大，因此会导致高校为了争取拨款而一味的增加学生数，而学生数的增加无疑令教学资源日趋紧张，这样高校势必再度借款解决紧缺的教学资源问题，造成恶性循环。我们引入绩效预算管理的运行机制，在指标系统中除了考虑在校人数外，还应该考虑就业率、学校科研项目，学术声誉、学生素质等，甚至考虑将学校贷款的数额也联系起来。还应该加大审批的力度，对于审批项目的作用，收益以及贷款以后的经费管理都建立一套系统的管理办法。用这样的方式将财政性教育经费和政绩问题与高校的若干绩效指标以及教育资源的利用效率挂钩，才可以促使高校竞争向自主和多样化方向发展，提高经费的使用效率。

4．加强贷款的管理

贷款管理是一个涉及政府、银行、高校三个管理主体和贷前、贷中、贷后三个管理阶段的复杂问题，只有管理主体各方在每个管理阶段都做到规范管理，才能将高校还贷风险降到最低。然而，从已有的情况看，贷款管理问题仍未引起足够的重视，尤其是高校这一主体，对贷款管理问题还没有自觉的意识。此时，政府作为贷款管理的另一主体，应加强对高校贷款的外部管理并采用各种方式引导或迫使高校加强自我管理。对于很多高校来说，当前已经进入了还本付息的阶段，因此在管理流程上也相应地进入了贷后管理阶段，由于政府和高校在前期缺乏对贷款的规范管理，贷后管理在此时就显得特别重要，如果解决不好，就很容易发生类似于银行冻结高校办学经费的情况。因此进入还贷期并出现还贷困难的高校，无论是上级主管部门还是高校自身，都应十分重视此时的贷款管理，以帮助高校渡过还贷危机。

5．明确惩罚制度

对于还不起款的高校负责人，要严格按照教育部和财政部相关惩罚规定执行。对于批准了超常贷款的政府代理人，也要制定相关明确和可行的的惩罚措施，而且惩罚的力度要大而且可行。为防范高校不归还贷款，必须督促高校做好还款的计划和准备，对于不能偿还贷款的高校除了要惩罚项目的负责人以外，还要注意在使高校持续经营的前提下对高校进行变相的惩罚，使得高校不能偿还贷款的收益小于按时还贷的收益。另外也应该将正常贷款和违约贷款的数额当作参考指标，作为今后对该校评价的重要数据。

6．加强信息披露

作为政府下属的非营利机构，高校应加强信息披露的力度，尤其是向银行贷款项目的财务内容要做到透明化，及时上报上级部门，以接受政府和公众的监督。要建立以监测、预警债务风险为重点的风险监测和预警系统，及时发现贷款的潜在风险，及时调整政策，防止风险的转移，避免在控制和防范其风险时把握不住重点、抓不住关键因素、找不到防范风险的主要监控指标以及没有预控对策等弊端。

参考文献：

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