我国公路建设资金管理体制的问题及对策

扈业保

摘要随着公路基础设施建设步伐的加快,公路部门的任务重、资金投入大,面临的困难较多,加强公路建设资金管理,完善资金管理体制,保证资金安全有效使用,成为公路建设单位的重要课题。本文分析了我国公路建设资金管理体制的问题,并提出了相应的解决对策。

关键词公路建设资金管理对策

中图分类号:C935文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-262-01

公路是一种准公共产品,是为实现社会福利的最大化。因此,公共产品应由政府免费提供。但由于现实的需要,公路建设的资金需求巨大、成本回收周期很长的原因,世界上很多国家,特别是发展中国家,大多对公路,特别是高等级公路实行收费制度。而且,一些原来不收费的发达国家,如美国、日本、意大利等,也转向了收费制度。从1984年国务院第54次常务会议作出“贷款修路,收费还贷”的决定起,我国也对部分公路实行了收费制度。

改革开放以来,公路建设资金的筹集基本上摆脱了计划经济体制下的那种僵化、单一的融资模式,公路建设基本上形成了“国家投资,地方筹资,社会融资,利用外资”的新的投融资格局,搞活了公路建设。在对公路投融资来源中的政府性收入方面,我国公路建设资金的管理也形成了“财政拨付,行业管理”的模式,即“条块结合”模式。

一、公路建设资金管理中的问题

公路建设项目的计划制定和资金管理由交通主管部门及其所属单位负责。交通主管部门根据下达的年度建设支出计划、年度投资计划以及建设单位的资金使用计划,按规定及时向同级财政部门或上级主管部门申请公路建设资金。建设单位根据实际需要,按规定及时向交通主管部门申请建设资金。但我国公路建设资金管理体制中存在很大的问题,这从近几年数十位交通厅官员,前“腐”后继,纷纷落马的现象可以看出。从某种程度上来说,计划经济体制下的那套做法与市场经济不完全适应。

首先,项目审批决策不是专家科学决策,而是首长“拍板”的决策。我国公路建设项目的审批权在国家发改委和地方各级发改委,公路建设项目的项目建议书和可行性研究报告均由发改委批复。一般而言,发改委应在经过充分论证确定项目之后,再报财政部所需资金数额,财政部按照所需的资金数额来筹资,目前由于国家预算内的建设资金有限,一般是通过发行国债来筹集公路建设资金。但问题是,每年从国家确定是否发行国债、发行总额,到基本落实具体项目,仅有两个多月时间。而项目多达几千个,靠各主管部门有限的人手,难以进行周密充分的评估、考察和审查,很难作出完全正确、理性的选择,所以只有由领导说了算。这也给套取资金的地方和部门以激励和可乘之机,于是乎出现了“跑部前进”,要项目,要资金,个别地区虚报项目套取资金等现象了。

其次,“四位一体”和政企不分。我国现行的交通投资体制是一个“四位一体”的体制,即投资、建设、管理、使用都由同一个机构----交通主管部门负责。有关部门负责人在建设项目中既是行政长官,又是企业领导;既是建设者,又是管理者,建设项目的勘测、设计、招投标、施工、监理、审计等环节缺乏相互的制约和监督,贪污腐败的大门由此洞开。“四位一体”的投资体制造成权力过度集中,使得“官商一体,政企不分”,由此也为贪官们大肆敛财大开了方便之门。国道资金由于受到一定的监察,还算比较规范,对于省道和县乡道路的资金使用随意性则很大,条子工程、人情工程充斥横行,占据相当大的比重。项目法人的设立、任用更加缺乏制衡,政企不分,一切由领导拍板决定。在项目建设的招投标市场中,问题也不少,目前几乎普遍存在工程高估冒算、高套定额、多计材料、多取费用等现象。如四川各级审计部门最近四年仅对全省近30%的固定资产投资项目进行审计,挤出的水分就近30亿元。

此外,管理松散,监督不力。管理制度安排上存在很大的欠缺,公共交通建设资金管理松散。发改委拨款给地方各个部门,至于资金的使用效果如何,因为管理制度安排欠缺,要么无人过问,要么没办法过问。于是挤占、虚报、挪用公共资金的现象随处可见。可以说,几千个国债项目,上万亿的建设资金,仅仅依靠几个部委的监督,是很不够的。当前,我国关于公路建设资金管理的法律体系也不够完善。市场经济是法制经济,各行为主体之间的行为规范必须用法律来约束。虽然《中华人民共和国公路法》对公路规划、建设、养护、路政管理、监督检查等内容进行了规定,但作为我国公路方面的根本大法,本法没有涉及公路建设资金的管理。交通部虽然曾出台过《公路建设市场准入规定》、《公路建设四项制度实施办法》和《公路基本建设资金监督管理办法》等,以部令形式发布,并从2000年开始施行,但办法是行业协会对行业内部单位的约束、监督,起不到法律约束的作用。。责所属单位管理中的较多,加强公路建设资金管理,控制成本费用支出

二、解决我国公路建设资金管理问题的对策分析

问题的根源在于国家对公共行政权力缺乏有效的监督和约束,在于现行体制的不合理。目前发改委对公路项目的首长决策机制,是由于发改委没有制定一套科学的原则、尺度和程序来对项目进行论证研究。要做到科学决策,应建立项目库,对项目的审批通过专业的机构来操作。只有由临时随机抽样组成的完全独立于政府行业主管部门之外的“专家立项论证委员会”在科学的调查论证基础上作出的决策,才可能是最合理、最客观的。而且各机构之间的竞争也会激励他们尽可能的科学评价要审批的项目对于公路产权模糊不清,应打破“四位一体”的模式,重构现行公路投资体制中各部门的地位和关系,建立明晰的产权防止公路资金的滥用。应明确公路产品提供过程中各部门的责、权、利,明晰产权,把设计单位从公路交通系统中真正脱离出去,成为自负盈亏、权责明确的市场主体。此外应废除“官商一体”的公路建设体制,从而逐步实现公路建设资金投资权和管理权的分离。必须切实建立起真正的项目法人制度,由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增植,实行全过程负责,明确界定政府和项目法人(建设方)的责、权、利关系。最后,还应该进一步完善法律、法规,用法律来规范交通资金的使用管理。把目前一些条例、规定、办法等非正式法律制度转换成正式的法律制度,做到有法必依,执法必严。