刍议检察机关提起公益诉讼

王根命 汪林峰

摘要在关于公益诉讼的原告资格的研究中,关于检察机关是否能够提起公益诉讼存在着很大争议,本文立足于中国国情,从公益诉讼的内涵、特点和公益保护的现状着眼,对于我国检察机关提起公益诉讼制度的利弊问题进行了初步的讨论,同时认为检察机关提起公益诉讼可以有效纠正过渡追求私益而损害公共利益的行为,有其自身的合理性和进步性。

关键词公益诉讼检察机关原告

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-154-03

一、关于检察机关能否提起公益诉讼的主要争论述评

在关于公益诉讼的原告资格的研究中,关于检察机关是否能够提起公益诉讼存在着很大争议,理论界对检察机关能否可以成为公益诉讼的原告主要分为两种观点:

(一)肯定观点及主要理由

检察机关是有权且适格主体。检察机关是国家和社会公共利益的代表者,具有广泛的法律监督权,应该将其法律监督者的身份和公共利益代表者的身份集于一身,通过适当的方式,在某些必要的领域和场合,介入公益诉讼。这样也避免了由团体和个人提起公益诉讼的一些弊端和法律障碍。①持此观点的理由:其一,检察机关是对全国人民代表大会负责的司法机关,是代表国家行使法律监督权,确保法律统一正确实施,法律授权检察机关行使国家诉权,由其代表国家提起诉讼依法有据。其二,检察机关作为法定监督机关,法律地位超脱,不易受干扰。检察机关独立行使法律监督权,不受行政机关、社会团体、个人的干涉。其三,检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍,与其它部门相比,更能胜任这一职责。其四,由检察机关代表国家作为公益诉讼的原告是当今世界各国的普遍做法,检察机关提起公益诉讼是切实可行的。②

(二)否定观点及主要理由

检察机关提起公益诉讼存在主体不适格并且有无法律依据的嫌疑。理由:其一,从宪政角度来看西方国家的检察机关是政府的代表,是公共利益的维护者,决定了检察机关提起公益诉讼具有其内在的合理性。而我国的检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关,是司法机关,并不象西方国家一样隶属于行政机关。相反,还是它的监督机关,两者之间是独立而又制衡的关系,难以相互代表。③其二,从检察机关的身份角度来看,检察机关作为诉讼的当事人,明显地与另一方当事人在诉讼地位上处于明显地不平等地位。由检察机关提起公益诉讼之后,一是将打破即有国家权力之间的均衡,二是很有可能影响到人民法院审理此类纠纷的公正性。其三,按照传统理论,原告作为诉讼当事人,必须与案件审理结果有直接或者法律上的利害关系。显然,检察机关与案件审理结果没有直接或者法律上的利害关系。其四,从权利救济角度上看,检察机关提起公益诉讼弊大于利。若检察机关作为原告提起诉讼,就剥夺了被告对裁判不服时向检察机关申诉的权利。同时,如果检察机关怠于行使公诉权从而使得公众利益不能得到及时地维护时,则存在无人来监督、督促检察机关及时地行使公诉权以维护社会公众利益的现状。④其五,国外检察机关虽然有提及公益诉讼的实践先例,但国外检察机关的性质、宪政地位及其职能与我国的检察机关存在本质区别,一味的机械移植,其结果必然造成南桔北枳的状况。其六,如果由检察机关越俎代疱,自己作为原告直接提起诉讼,打破宪政框架内的权力的均衡,破坏在国家机关设置中以权力制约权力的目的。同时,检察机关的权力过分集中,更易滋生腐败。

厘清上述问题,不但关系到公益诉讼主体制度的完善,还会直接影响到检察机关今后的发展方向。在公共利益被侵害的案件中,因无直接利害关系人或者直接利害关系人不知、不敢、不便或不愿提起诉讼,致使他们游离于司法救济之外,由此造成的损失也无法得到补偿。在这种情况下,肯定检察机关的公益诉讼原告主体资格恰恰可以解决这一问题,为社会及民众提供权利救济的司法保障。

二、检察机关拥有原告资格的可能性与可行性

(一)从“公益诉讼”的内涵上看检察机关拥有原告资格的可能性

从字面上理解,“公”就是公共,“益”就是利益,简而言之,公益诉讼就是为了“保护公共利益而进行的诉讼。”具体而言,广义的公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体组织及个人,对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为,直接向法院起诉,由法院依法追究相对人法律责任的一种诉讼活动。狭义的公益诉讼则仅指由特定国家机关(主要指检察机关)以国家名义向法院提起的诉讼。公益诉讼突破了传统的单一诉讼的限制,将一些按照既有的诉讼理论不具有诉的利益和不适格的原告提起的诉讼吸纳进来,以达致当事人平等地接近司法和正义的目标。公益诉讼模式旨在为公共利益提供全面的司法保护,即当社会公共利益受到侵害的时候,允许特定的国家机关、组织或任何人提起诉讼。我们来逐一分析可以成为公益诉讼原告的几种主体。

1.公民個人提起公益诉讼。在目前的情况下,就我国法治的传统与现状、公民的素质和法制普及程度看,在现阶段难以开展。普通公民由于信息不对称、力量弱小等原因,难以实现公益诉讼的目的。私人更多关注的是私益,无力更多关注公益,所以要求或奢望他们关注公益是不现实的。现实中虽然有积极公民的存在,我们也可以鼓励公民关注公益,但不是他们的本职。

2.社团组织提起公益诉讼。实践证明,在我国社团组织作为公益诉讼原告的现实困难是非常多的。在现阶段,我国的社会团体特别是民间公益性社会团体,面临的共同困境就是没有稳定的资金来源,不仅“囊中羞涩”、甚至“一贫如洗”。没有经济支持,无论是支持还是提起公益诉讼,对社会团体来说都是空谈。公益诉讼案情复杂,取证难度大,社团组织由于权利和技术上的限制,还可能受到非正常的外来障碍,胜诉很难。

3.国家机关提起公益诉讼。以政府为代表的行政机关,在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下,不可能既作为原告也作为被告参加诉讼;事实上目前很多对公共利益造成的侵害是政府行政部门打着公共利益的幌子造成的,因此其也不适合作为公益诉讼的起诉人。人民法院作为审判机关,居于裁判者地位,根据诉审分立的原则,也不可能去行使诉权;而人大常委会及其专门委员会基于其国家权力机关的性质,不可能在享有立法权的同时,又去行使具体的诉权,这与现代法治理论相违背。由此可见,在众多国家机关中,只有检察机关才是最为适格的起诉主体。

从上述分析可以明确的是,检察机关理所当然可以具有公益诉讼原告资格。在民众“心有余而力不足”时,纠正过渡追求私益而损害公共利益的行为,为维护公共利益检察院提起公益诉讼具有其自身的合理性和进步性。

(二)从公益诉讼特点看检察机关具备公益诉讼原告资格的可行性

公益诉讼产生至今,尽管其在各国的表现形式有所不同;但无论就公益诉讼的起源,还是从现代有关国家确立的公益诉讼制度来看,公益诉讼实际上是一定的主体依据法律规定,针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求,由法院通过诉讼程序进行审判以维护社会公共利益的一种诉讼法律制度。其自身具有不同于一般诉讼的特点。

1.从公益诉讼的归宿看,检察机关提起公益诉讼,可以从根本上改变“弱告强”的不利局面,从而使公共利益最大可能的被维护。公益诉讼其不同于一般民事诉讼的根本之处就在于,它是以保护社会公共利益为归宿。因此,一旦公益诉讼的本质在于维护这种具有很强的社会性与公益性的社会公共利益,那么其目的便在于使社会公共利益最大化,从而间接维护社会成员的利益。如果否决检察机关这一原告资格,我国的公益诉讼原告很难摆脱社团及个人“以卵击石”的不利局面,对我国公益的保护是有害无意的。

2.从起诉主体的广泛性看,检察院提起公益诉讼更接近司法和正义的目标。起诉主体的广泛性是公益诉讼的特点之一,公益诉讼是现代型诉讼,它突破了传统的单一诉讼的限制,将一些按照既有的诉讼理论不具有诉的利益和不适格的原告提起的诉讼吸纳进来。公益诉讼模式旨在为公共利益提供全面的司法保护,即当社会公共利益受到侵害的时候,允许特定的国家机关、组织甚至任何人提起诉讼。如果排除检察机关的原告资格,那么作为具有公益诉讼的原告资格的国家机关就名存实亡了。

3.从诉讼目的的双重性看,检察院提起公益诉讼在我国是可行的。由检察机关提起公益诉讼会出现检察机关既具有原告主体身份又具有法律监督者双重身份,但这并不能否认其原告主体资格合理性。检察机关在刑事方面不是做得很出色吗!检察院提起公诉,对贪污、受贿、渎职等职务犯罪案件进行立案侦查,既参与诉讼全过程,又超然出来对侦查机关、审判机关进行监督。如果以检察机关双重身份不适格作原告为由否决其诉讼提起资格,那么当公益受损案件受侵犯的对象主要是国家利益和社会公共利益,在社团组织及个人不愿、不敢或放弃诉权或没有具体受害人的情况下,就难以确定一个明确的原告。

4.从判决效力的扩张性看,检察机关成为公益诉讼的原告应当具有特殊性与合理性。由于公益诉讼的裁判结果具有很强的社会影响性,法院一旦对公益诉讼经过审理后作出相应的裁判结果,该裁判结果除直接涉及被告的特定私人利益以外,往往还具有极其广泛而长远的社会影响。这样,公益诉讼就因其目的的社会性与公益性又必然决定了作为公益诉讼的原告与被告之间往往并不存在直接的具体民事权利义务争议,而且,作为公益诉讼的提起主体应当具有能够代表社会公益并维护社会公益的资格。

三、从我国公益保护的现状看检察机关公益诉讼原告资格的必要性

(一)我国检察机关通过公益诉讼保护公益保护的现状

新中国成立后,1949年12月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定:(最高人民检察署)对于社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之。”1951年9月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第6款和《各级地方人民检察署组织通例》第2条第6款规定:检察机关代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益有关之重要民事案件及行政诉讼。⑤1954年《人民检察院组织法》就明确规定:人民检察院对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼,赋予检察机关公益诉权。⑥《宪法》第一百二十九条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。作为一种国家权力,检察权的实质是国家法定的法律监督权对于其他权力的监督和约束,以达到权力间的平衡,最终目的是为了保障国家法律的统一实施,以维护全社会的公平正义。从1997年河南省南阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案,首开公益诉讼之先河伊始,中国检察机关就在法律既没有明确禁止也没有明确规定的情况了进行了十余年公益诉讼实践。为国家和社会挽回了大量经济损失,维护了社会公众、不特定多数人的利益。可见,国内司法探索进程为我国检察机关介入公益诉讼提供了丰富的实践、经验积累和成熟的制度。这都使得检察机关其作为公益诉讼主体资格的可行性。

(二)社会转型期需要检察机关通过公益诉讼来保护公益保护

我国正处于一个特殊的社会转型期,在这一过程中,我国的利益格局发生着深刻的变化,出现了多元的利益主体和利益关系。随之而来的是私欲的膨胀和对私益的极端追求,无视甚至牺牲社会公益的事件屡见不鲜,太湖蓝藻以及三峡库区船舶污染等等环境污染事件不胜枚举。由于我国有关法律规定的缺失,以及侵害公益行为的复杂性、多样性以及不确定性等特点,使得侵害公益的行为得不到有效的处理,而受害人得不到有效的救济。虽然,我国现有的法律体系有对公益进行保护的规定,但是,维护公益的力度十分不到位。根据法治主义最高信条之一的无救济即无权利原则,要求对所有合法权利都预设、提供充分和合理的救济,而不论这种权利属于个人性质、集体性质还是国家性质的利益,⑦“诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段。在任何社会中,诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命。换言之,当某类社会冲突大量出现,需要相应的解决手段时,一定的诉讼形式便获得了产生的根据。”⑧制度是可以被创新的,就像我国以前连行政诉讼都没有,现在不是照样出现了。从我国经济转型的现状和实践可以明确得出结论,检察院成为我国公益诉讼的原告主体是利大于弊的。面对当前我国存在的国有资产大量流失、公害事件严重危害人民群众的身体健康和生存环境、市场垄断等行为,我们的公民个人和相关团体面对强势的被告显得无助和弱小。这些“维权斗士”的下场大都是“法庭败诉,热情受伤”为结局,偶尔胜诉也是得不偿失,长此以往,我们的公民就会对法律尚失“信仰”。美国著名学者伯尔曼说:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。⑨我国学者谢晖也认为:“塑造全民的法律信仰是法治的必由之路”。⑩因此,我们不要太注重伦理上的争执,反对空谈,主张现实可行,实践胜于理论。

(三)肯定检察机关公益诉讼的原告资格具有十分重要的意义

任何制度的建立都要参照本国的现实状况,我国的社会经济和法治发展现状和我国公民个体和民间力量的薄弱决定了我国由检察机关提起公益诉讼是有进步意义的。

1.有利于国有资产保护。我国作为社会主义国家,公有制经济在整个国民经济中占据着主导地位,国有资产是全国人民根本利益的集中体现,对国有资产进行有效的保护是司法活动的重要内容。赋予检察机关公益诉讼原告资格,代表国家来提起诉讼,很大程度上可以杜绝这种因无原告而无法遏止的国有资产流失现象,符合国家利益的需要。

2.有利于检察机关法律监督职能的行使。检察机关享有公益诉讼的诉权后,在参与涉及公益的民事行政诉讼时,具有双重身份,即监督者与诉讼参与者。这无疑大大加强了检察机关的监督力度,对维护法律的公平和正义,督促法院审判活动的顺利正确的进行起到保障作用。

3.实践中各国一般都通过健全诉讼机制来予以保障,我国目前却没有一个强有力的主体来代表公共利益提起公益诉讼。因此,由检察机关提起公益诉讼,能及时填补我国在保护国家利益和社会公共利益主体方面的“空白”,有助于我国法治经济的建立发展,更好地保护国家利益和社会公共利益不受侵害。

4.有利于加入世贸组织后对我国利益的保护。世贸组织规则的关于法的透明度、统一公正的法律实施、独立客观和公正的司法审查等三项普遍性原则迫使我国法治向国际化方向发展,检察机关代表公益提起诉讼是大多数国家的普遍做法,我国这一制度的建立将利于我国法治与国际接轨。

四、结语

检察机关作为公益诉讼的代表,可以较为有力地维护国家社会公益。在现代法治社会,国家应当为社会和公众提供充分的司法救济保障。尽管检察院成为公益诉讼的原告主体并非尽善尽美,但主流的益处大于弊处,我们自然不要因噎废食,踟蹰不前。公益诉讼的直接目的是为支持社会正义,实现社会公平,以维护国家和社会公共利益。豘检察院成为公益诉讼的原告主体正是实现这一目的的重要途径。