完善渎职侵权犯罪案件线索发现机制的思考

朱 渊

摘要渎职侵权犯罪案件线索发现难,一直是困扰反渎职侵权办案工作有效开展的突出问题。本文认为要逐步形成基层工作层面、中间制度机制保障层面和高层法治建设保障层面相互联系、上下呼应的线索发现机制。

关键词渎检线索发现机制完善

中图分类号:D918文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-076-02

国家公务人员渎职侵权职务犯罪是一种对国家和社会危害极大,却又难以发现、难以查办的犯罪。近年,随着我国社会改革的深入与市场经济迅速发展,渎职侵权犯罪案发增多已成不争现实;渎职侵权案件造成数百万元、数千万元、数亿乃至数十亿元人民币财产损失,或者发生重大人身伤亡事件的案例并不鲜见。因而在法律监督机制层面也暴露出反渎职侵权这项法律监督职能长期不受社会重视,使得法律监督缺位乏力,反渎职侵权部门发现与查办渎职侵权职务犯罪的能力先天不足等诸多问题。以北京、上海为例,多年来反渎职侵权立案空白院均要占全市区县院的三分之一左右,“查案无线索,线索发现难”几乎成为制约反渎职侵权工作发展的定律,直接削弱了检察机关反渎职侵权法律监督的法治机能。从而不难看到渎职侵权犯罪案件线索发现机制的不完善、不健全,己是反渎职侵权办案工作落伍于社会政治经济和民主法治建设发展需要的重要因素。

一、渎职侵权案件线索发现机制的现状与缺陷

渎职侵权犯罪案件线索发现难,一直是困扰反渎职侵权办案工作有效开展的突出问题,也是一些重大渎职侵权犯罪案件查办滞后,使得犯罪造成的巨大财产损失难以追回,严重危害后果无法弥补的重要原因。所以剖析目前渎职侵权案件线索发现机制的现状,正视存在的缺陷与不足,为今后建立和完善适应构建社会主义和谐社会发展需要的反渎职侵权办案工作的案件线索发现机制,拓展工作思路。

(一)线索发现机制的现状

长期以来大多数基层检察机关的反渎职侵权部门一直饱受渎职侵权案件线索匮乏的困扰。这一方面不排除反渎案件线索发现难、难办案的客观情况,另一方面也存在开拓和挖掘案件线索的观念落伍,缺乏把握规律、特点的主控性办案理念。就此而言,目前案件线索发现机制的现状可概括为四种情形:

一是守株待兔型,办案线索的发现主要是依靠控申部门受理的群众举报线索,以及检察机关内部办案业务部门主动移送的案件线索,或是纪委监察系统向检察机关移送的渎职侵权案件线索,办案工作始终处于等米下锅的被动状况。

二是主动出击型,办案线索的发现主要立足于反渎部门依靠主动开拓工作局面,运用三线并进的工作机制积极挖掘线索,即:在反渎部门内部用考核激励机制发动干警深入社会凭借熟人、朋友和工作关系四处寻找和查摸线索;在反渎部门内部设立分析和评估渎职侵权案件易发、多发的领域和趋势,有计划有目的地到相关领域精心排查发现线索;在相关执法执纪部门建立双向反馈办案信息的联席会议制度,办案工作始终处于较为主动的状态。

三是守攻兼重型,办案线索的发现既重视控申部门受理群众举报发现案件线索的作用,也重视主动出击运用各种有效方法挖掘渎职侵权案件线索,反渎办案工作处于攻守兼容的主动状态。

四是机制保障型,反渎部门的办案线索来源逐步依赖初步建立的案件线索发现机制,包括既有反渎部门主动挖掘线索开拓办案工作局面的机制保障;又有院党组、检察长在检察机关内部建立的发现和移送反渎案件线索的考核激励机制,积极鼓励办案业务部门及所有检察干警在办案工作中主动发现和移送渎职侵权案件线索,向反渎部门畅通了一条案件线索保障渠道;还有以检察院的院级层面积极与纪委监察等执纪执法部门建立的各种党风廉政建立和办案协作平台的机制保障,从而对促进反渎办案工作借助执纪执法部门的工作合力开辟外部案源渠道。

(二)目前线索发现机制存在的缺陷

从上述渎职侵权案件线索发现机制的现状分析看,目前渎职侵权犯罪案件线索发现难的状况仍然没有根本改变的主要缺陷,可归纳为五个方面:

第一,在法治层面缺乏法律、规章对检察机关法律监督职责履行的授权保障,国家在行政法、审计法、各行政部门规章的制定和修改时均未考虑相关国家机关和履行国家公权力的部门还要接受法律监督的义务条款,因此检察机关也无具体法律依据,要求相关行政机关提供相关的执法或行政管理资料用以实施监督职能。如:各级审计机关履职审计职权的各项审计报告,审计机关认为可以向检察机关提供的才能给予提供,认为不能提供的则可拒绝提供,从而使自身的审计执法的行政行为回避了检察机关的法律监督,还关闭了检察机关对被审计单位的国家公务人员是否存在渎职、失职情况进行监督的窗口,堵塞了发现渎职侵权等职务犯罪案件线索的重要渠道,如此等等。

第二,在社会层面缺乏良好执法环境的支撑,由于反渎职侵权工作的法律监督手段主要是以办案为主的外部监督,事后监督,因此,国家行政管理和行政执法机关的执法和社会管理行为的不透明、不公开,使检察机关处于接受信息不对称,难以了解行政管理、行政执法活动真实情况的被动状态,失去了监督的视角,也难以及时发现案件线索。

第三,在国家管理机制层面缺乏激励人们抵制职务犯罪,参与反腐败斗争的考评机制,受“一票否决”的考评条件影响,使各单位对自行发现的贪污贿赂和渎职侵权职务犯罪案件线索缺少主动向检察机关举报的勇气,出现大事化小,小事化了,不把犯罪当犯罪,掩盖职务犯罪案件的情况,使得检察机关发现案件线索的难度增大。

第四,在检察机关内部层面缺乏支持反渎职侵权工作的机制保障,在办案业务部门的干警中存在多一事不如少一事,事不关已高高挂起,得罪公安、法院等单位今后难以办事,使得他们对于发现和移送渎职侵权案件线索的积极性、主动性缺乏激励机制的培育,也使在检察业务的办案环节该发现的渎职侵权案件线索未能挖掘,该珍惜的案件线索被忽略,出现坐失线索发现良机的情况。

第五,反渎部门主动建立线索发现机制的工作发展不平衡,有的仍处在等待举报线索的被动处境,缺乏主动出击建立和完善案件线索发现机制的积极作为。

二、完善渎职侵权案件线索发现机制的构想

案件线索发现机制是收集线索信息,为反渎职侵部门查办案件提供渎职侵权犯罪案件线索资源的长效制度和系统控制的运作手段。也是通过办案实现检察机关法律监督职责的前提条件。因此,建立与完善渎职侵权案件线索发现机制的构想,需要以科学发展观的创新和发展理念,改变以往反渎办案的线索来源主要依赖群众举报,等案上门的陈旧观念;以反渎办案也是法律监督职责实现形式的主角理念,改变以往反渎办案缺失主控性的被动观念;以建立和完善案件线索发现机制的机制保障理念,改变以往案件线索来源偶遇性强的观念。从上海检察机关近三年来反渎条线立案侦查的94起渎职侵权案件的线索来源看,(据不完全统计)纪委移送的线索约占35%(其中市公安机关纪委移送的约占70%),公安局、安全监督局等行政执法机关在执法过程中发现并移送的线索约占10%,受理群众举报的线索约占10%,反渎干警自行查摸发现的线索约占20%,检察机关内部业务部门移送的线索约占11%,反渎干警在办案工作中案中挖案发现的约占14%。分析上述案件线索发现的规律、特点,结合目前党和国家对预防与惩治国家公务人员渎职、失职犯罪的反腐败斗争日益重视的反渎职侵权工作形势发展的变化趋势,可见建立与完善案件线索发现机制,已成为加大反渎职侵权办案力度的当务之急。因此结合反渎办案的工作实践,从有利于推进反渎职侵权工作顺利发展的形势要求出发,从创新、高效、实用的角度,思考建立和完善案件线索发现机制的问题,笔者认为可以逐步从基层工作层面、中间制度机制保障层面、高层法治建设保障层面形成相互联系,上下支撑呼应的系统组合机制。

第一,基层检察院应是积极建立和完善渎职侵权案件线索发现机制的基础工作层面。在院内包括:一是反渎部门内部建立查摸案件线索责任制、线索分析评估制度、线索查摸工作绩效考核制度、线索信息资料库,专设资料信息分析员等;二是反渎部门应加强与院内办案业务部门建立线索信息定人联系制度,及时互通线索信息,共同分析评估线索,促进案件线索发现,促成及时移送线索的联动制度;三是院内应当建立支持反渎职侵权办案工作,鼓励和督促办案业务部门和干警通过办理刑事案件,贪污贿赂案件,民事行政申抗诉案件深挖和发现渎职侵权案件线索的激励制度,在检察机关内部形成反渎职侵权办案工作是检察机关其他法律监督职能充分发挥的有力支撑共识,在检察干警的工作观念上要培育“要我支持反渎办案的认识改变成反渎办案支撑我更好办案的新认识”。

在院外积极构建支持反渎部门履行法律监督职责的和谐执法环境。基层检察院主要领导要全力帮助反渎部门在区域内努力营造党委、人大、政府、政协等领导机关,了解反渎职侵权工作,支持反渎职侵权办案工作的良好执法氛围。要全力支持反渎部门积极创建与其他执纪执法部门建立办案工作协作制度,联席会议制度,协商开拓信息资料查询绿色通道等,努力搭建案件线索发现与移送的工作平台。除此之外,反渎部门也要主动争取院党组、检察长的支持,积极创新建立案件线索发现机制的工作思路和方法,要努力从实用、有效、互利的角度培育案件线索发现机制。

第二,上级检察院应是促进渎职侵权案件线索发现机制巩固完善的中间制度机制保障层面。上级院反渎部门要以统筹地区全局的主导地位,对本院内部要主动协调其他办案业务条线与反渎部门一起建立发现和移送渎职侵权犯罪案件线索的制度机制保障,有效运用上级院对下级院考核测评的制约作用,敦促和指导下级院建立和完善渎职侵权犯罪案件线索发现的机制。对外要积极与同级执纪执法机关或部门建立办案工作协作制度,联席会议制度,行政管理和行政执法信息通报制度,尽力沟通和排除基层检察院反渎部门查摸与发现案件线索的阻力,自上而下形成反渎职侵权办案的案件线索交互发现的网络平台并进行有效运作。

第三,要以积极有为的进取态度主动调研形成法理基础促成渎职侵权案件线索发现机制的高层法治建设保障层面。反渎职侵权工作是检察机关全面履行法律监督职责的行为过程,也是检察机关独立行使检察权用法律监督手段检视国家机关工作人员是否依法行政,公正司法的主要方法。因此,国家机关的行政管理、行政执法行为及结果理应向检察机关公开,另外,审计、财政、公安、税务、工商、安监、海关、银监、保监、国资管理部门等在履行各行的检查监督职能时对发现渎职侵权等职务犯罪案件线索的信息资料也理应及时向检察机关报备和移送线索,对于可能对检察机关发现渎职侵权等职务犯罪案件线索有信息参考价值的资料也理应给检察机关提供调阅、查询的方便。这些作为宪法赋予检察机关的法律监督宪法地位应有的履职权利,在以往的实施过程中往往不被尊重而渐渐弱化,对此检察机关应充分领会2006年党中央出台的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》等一系列重要文件中涉及反渎职侵权工作的重要精神,加强法理研究和调研,努力促成反渎职侵权工作的案件线索发现机制能够得到法律、规章的法治保障。