粮食直接补贴政策研究进展

王伟新 田 波 彭 莹

摘要通过分析国内外关于粮食直接补贴政策的现有研究文献,根据研究方法、研究内容的不同,从粮食直接补贴政策的理论依据、实施效果、制约因素以及完善措施等4个方面进行了较全面的评述。

关键词粮食直接补贴政策;功能定位;实施效果;制约因素;政策建议;展望

中图分类号F320文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)21-0340-03

粮食是关系国计民生的重要产品,是关系国家安全的重要资源。20世纪90年代末以来,我国粮食播种面积逐年减少,粮食产量波动很大,1998年产量为5.12亿吨,2003年跌至4.31亿吨。粮食产量的锐减,形成很大的粮食供需缺口,引起国家的高度重视。为刺激粮食生产,我国进行了一系列改革,包括增加对农民的生产和收入补贴、减免农民赋税负担等。在国家一系列支农惠农政策中,最主要的是将过去对流通环节补贴的做法改为直接补贴生产者,其中实施粮食直接补贴是我国粮食流通体制改革的重中之重。这一重大举措引起国内学者的极大关注,笔者在已有文献的基础上,根据研究方法、研究内容的不同,对近年国内外学者的文献进行梳理并简要评述。

1关于粮食直补政策功能定位的研究

1.1克服农业具有弱质性的需要

Theodore W. Schultz(1960年)指出,政府必须向农业投资,对农业实行支持政策,不仅要注意投向,还要对农民给予指导和鼓励。“一旦有了投资机会和有效鼓励,农民将把黄沙变成黄金。”速水佑次郎和拉坦的观点是农业与工业相比具有明显的弱质性,所以在农业现代化的过程中,需要更多的扶持和投入,尤其是现代要素的投入。政府的农业政策性投入是农业投入极为重要的部分,农业补贴显得非常重要。在不完全竞争市场条件下,产业领域存在着规模经济报酬递增的现象。根据这一理论,Paul R. Krugman(1993年)认为,随着工业化进程的加快,农业和农村会出现凋敝,若不给予补贴,就会引起不可调和的城乡经济矛盾。这就要求政府出台相应政策,“以工业反哺农业”,进一步推动粮食产业的发展。韩喜平等(2007年)认为,粮食生产具有特殊性和弱质性,对农业生产实行保护是世界各国的普遍选择,而我国农业在整个国民经济中更处于弱势地位;且近年来的粮食安全问题日益引起国家关注,在保证粮食安全的同时有效增加农民收入,对整个农业实施保护显得尤为重要。

1.2减少农村贫困的需要

Ragnar Nurkse(1953年)的贫困恶性循环理论表明,相对贫困的农村地区由于存在人均收入低-资本稀缺-人均收入低的恶性循环,因此独立发展存在困难,需要国家制定相应的支持政策,通过同时提高储蓄率和投资率来摆脱恶性循环。这意味着国家要加大对三农的投入,尤其是要积极考虑增加农民的直接现金收入。阿德里亚诺(2005年)在讨论取消农业补贴会不会结束农村贫困中谈到,发展中国家有权对农业实行补贴,因为这样有助于他们消除饥饿和解决贫困,而农业补贴中不对或很少对贸易产生扭曲的,无疑就是对种粮农民收入的直接补贴。

1.3减少贸易扭曲的需要

Hennessy(1998年)指出,处于不确定性环境中,即使是同生产挂钩的直接补贴政策也会改变生产者的生产决策。Teresa Serra等(2004年)认为同价格支持相比,直接收入补贴对一国贸易的扭曲程度较小,但是也能影响经济单位的决策。世界银行农业经济学家Juergen Voegele认为,加入WTO后,中国应效法欧洲部分国家,将补贴以直接收入划拨形式给予农民,用来改善生态环境,而不是考虑更多采用价格支持,因为价格支持的结果是对贸易造成扭曲,这不利于国际贸易的开展。柯柄生(2002年)认为价格支持措施扭曲市场价格信号,而且效率很低,而直接补贴措施是没有争议的“绿箱”政策。张红玉(2008年)在对比了中外粮食补贴政策后得出结论,指出我国粮食补贴政策的目标应该从增产转移到增收上来,并从经济持续发展和与WTO国际规则接轨等方面阐述了对农民进行粮食直接补贴的必要性。国内外学者对于粮食补贴的功能定位研究主要经历了从要不要补贴到怎样补贴的过程。这些研究不仅为我国的粮食直补政策寻找理论依据,更为该政策的发展完善起到推动作用。

2关于我国粮食直补政策实施效果的研究

2.1从经济理论角度进行定性分析

从经济理论角度出发,现有的分析主要是以粮食的需求-供给曲线为理论分析工具,同时通过福利经济学关于粮食直接补贴政策对粮食生产者、粮食消费者、经营者和政府的影响以及社会总福利的损失与否进行分析。宋吟秋(1998年)利用经济学原理对我国粮食直接补贴政策进行了分析,认为直接补贴政策能改变粮食市场需求曲线的弹性、提高粮食产量。肖国安(2005年)认为现在的粮食直接补贴并没有起到增加农民收入的作用,因为粮食直接补贴政策实施后得利多的不是粮食生产者(农民),而是粮食消费者。其原因是在市场经济条件下,商品的价格由市场关系确定,政府给予农民补贴降低了粮食市场均衡价格,政府补贴通过市场价格的降低隐形给了消费者。同时,杨茂(2007年)认为在现有的市场机制条件下,粮食直接补贴政策也不能平抑粮食产量和价格的波动。

2.2从实证出发进行定量分析

由于粮食直接补贴的实施效果和可能存在的问题最终反映在粮食产量和农民实际收入等指标的变化上,因此许多学者通过实地调研获得数据,并采用各种不同的定量分析方法进行了实证分析。

韩喜平等(2007年)运用粮食的生产函数和粮食的成本曲线、产量进行动态分析,以此来检验粮食直接补贴政策的产量效应,得出的结论是在政府支付同样成本的情况下,实施粮食直接补贴政策比实施生产资料补贴政策在增加粮食产量方面更有成效。王立志(2006年)对齐齐哈尔市进行调查分析后认为,粮食直补政策实施在增加农民收入、提高种粮农民积极性方面具有显著影响。陈薇(2006年)通过对河北省粮食直补试点县的实地调查和个案分析,认为粮食直补在农民中得到了认可,在对农民种粮意愿的选择上有一定的引导作用,但政策本身对粮食种植面积的影响很小,对农民收入的贡献甚微。肖海峰等(2005年)基于河南、山东、河北3省的调查问卷分析发现,粮食直补政策较大地提高了农民的种粮积极性,农民对现行粮食直补政策评价较高,并且期望补贴标准在未来有较大幅度的提高。肖海峰等(2006年)利用PMP模型,基于河北、河南和山东3省5个县340户农户调查数据,定量评价了从粮食直接补贴政策及各种补贴形式对粮食产量和农民收入的影响,得出就当前的补贴标准来看,无论是按计税面积补贴还是按播种面积补贴,粮食直补政策对我国粮食产量的影响都不大。随着补贴标准的提高,农户粮食产量以略高于补贴标准提高的幅度增加。而从对农民收入的影响来看,按计税面积补贴的粮食直补对农民增收效果明显。

3关于我国粮食直补政策制约因素的研究

3.1资金来源问题

杨秀琴(2007年)认为我国粮食直补资金主要来自于粮食风险基金,来源过窄,地方财政压力较大。陈薇(2006年)指出,由于目前粮食库存量大,粮食风险基金大部分甚至是全部都占压在超出库存的利息费用上,直补资金筹措困难。

3.2补贴模式问题

李瑞峰(2006年)指出,我国目前粮食直补政策补贴类型纷繁复杂,各地区差异较大,而种类繁多的补贴类型表明我国粮食直接补贴政策目标界定不清,不利于政策的有效运作。杨光焰(2005年)认为各种补贴方式各有利弊,但在实际操作中应确定主导的方式,否则补贴方式过多,各地自行其事,名义是因地制宜,实则会导致补贴过程中的混乱,补贴结果可能会偏离政策目标。陈正华(2009年)认为现行粮食直补标准过低,难以起到调动粮食生产积极性的作用,在比较利益的驱使下,一些农民弃粮种经济作物,或外出打工。基层政府也多强调农业结构调整,较少考虑粮食种植面积。王金晖(2007年)指出由于目前补贴金额较小,对粮食安全的保障作用不明显。杨秀琴(2007年)认为我国目前财力有限,各地对农民的直接补贴强度太低,对促进农民增收实际效果不明显。林弓长(2008年)指出因各地采用不同的补贴方式,具体补贴标准出现较大差异,而且各地还普遍存在补贴标准确定主观随意性强、不稳定等问题。

3.3补贴效率问题

陈薇(2006年)、王立志(2006年)分别通过对河北省和黑龙江省齐齐哈尔市的调查分析认为,在粮食补贴工作中,工作人员的工本费用过高,加大了补贴成本。叶慧等(2006年)根据各省粮食直接补贴的相关数据,利用DEA模型从“制度效率”和“规模效率”两方面研究补贴效率,结果表明:我国粮食补贴制度效率普遍不高;各省市补贴制度效率存在较大差距;补贴无效率的区域多集中在粮食主产区,且普遍表现为规模效益递减。

3.4政策落实问题

吴成福(2006年)认为在直补过程中,部分地区按照耕地面积而非粮播面积计算直补金额,农民及时在耕地上种植经济效益比较高的经济作物,同样也能领取直补款。这样,就挫伤粮农的生产积极性,达不到政策的预期效果。陈正华(2009年)在调查中发现,在按照既定种粮面积补贴方式中,有的地区拿补贴的面积多,但实际种粮面积少,粮食补款对农民按种粮面积兑现,将直补的差额资金挪作他用。林弓长(2008年)认为现行补贴方式透明度差,补贴资金很容易被截留、挪移,造成政策落实不到位。

4关于我国粮食直补政策政策建议的研究

4.1 分析政策中存在的实际问题,完善我国粮食直接补贴政策

针对诸如补贴方式、对象和范围复杂,补贴标准过低,补贴标准确定随意性强,补贴方式地区差异大,政策落实不到位等当前我国粮食直接补贴政策存在的普遍问题,吴成福(2006年)建议应该构建农业收入支持体系,建立监督机制,提高政策的执行效率等;王金晖等(2007年)建议将粮食直补政策与农业保险结合起来,逐步变粮补为农业保险也是解决农业直补政策存在问题的可行方式;陈薇(2006年)、王立志(2006年)提出完善改进粮食补贴政策体系,努力建立长效机制,提高政策的整体效能,补贴标准应适当稳定,提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平;杨光焰(2005年)建议合理确定粮食直补标准,建立产销区间的直补资金转移机制;杨秀琴(2007年)提出拓宽粮食补贴资金来源,加大补贴力度,并认为直接补贴不能代替保护价,应将其与价格挂钩的不固定补贴相结合,并把粮补与农业产业结构调整相结合,以更好地发挥粮食补贴政策的作用等;赵德余(2004年)、李瑞峰(2006年)认为在政策设计上应加强中央宏观调控,形成稳定的政策体系,防止地方差异过大和地方保护主义,不断改进各种粮食直接补贴方式,警惕粮食直接补贴政策的目标冲突。

4.2从宏观经济角度分析并完善我国粮食直接补贴政策

很多学者在评价粮食补贴政策的效果时,仅在粮食增产、农民增收、农民种粮积极性等方面进行简单评价。陈明星(2007年)建议应以综合效率作为粮食直接补贴政策的基本原则,确保粮食生产支持的总体水平,提高粮食生产支持的综合效率。针对有些学者提出的将我国目前实行的粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资增支补贴以及最低收购价政策归并,建立对种粮农民单一的综合补贴制度的观点;吴成福(2006年)指出,要逐步构建农业收入支持体系,配合直补政策改革。通过建立完善的农业收入支持体系来稳定农业生产者收入,其中建立政策性的农业保险机构是一种可行的办法。

4.3借鉴发达国家经验来完善我国粮食直接补贴政策

孟昌等(2008年)在对比了中美两国的农业补贴政策后,认为我国应该尽快把农业补贴政策法律化,将对农业的支持和保护由政府行为转变成国家行为。吴成福(2006年)参考美国等WTO主要成员国农业补贴的国际经验得出,可以考虑采取新型保护价与直接收入补贴相结合的方法。因为保护价在提高农产品国际竞争力等方面具有直接、快速、明显的特点,并且能适当增加农民收入。但由于保护价格属于WTO有关农业协议的黄箱政策范畴,因此在实行的时候要适当调整价格支持方式和补贴资金的比例。

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