我国政府间转移支付制度分析

赵小梅

摘 要: 通过对我国现行政府间转移支付制度的构成、运行现状进行实证的分析后,提出相关建议:中国应明确转移支付的目标,实现地区间公共服务均等化。合理划分中央和地方的事权,以此为基础,用“因素法”编制地方政府预算。加快相关法律法规的制定,颁布《财政转移支付法》,真正让转移支付的制度设计实现公共服务均等化的目标。

关键词: 转移支付;公共服务均等化;因素法

中图分类号: F113.8

1 目标与现行体制

政府间转移支付是为了调节地方财政收入与其支出责任不平衡而采取的手段,包括中央政府和地方政府的纵向转移支付,和地方政府之间的横向转移支付。形式主要分为有条件的拨款、无条件的拨款两种。转移支付最主要的目标是实现是公共服务均等化,即人们共同享用政府提供的均等化的公共服务,不因性别、年龄、地位、民族等而有所差别,根据中国行政区域划分,主要是指各省、地方政府之间的公共服务均等化。理论上,公共服务均等化的实现途径如下:一是通过人口流动,自动从公共服务水平较低的地区流向较高的地区;二是通过中央政府干预,实施政府间转移支付,包括横向转移支付和纵向转移支付。

2 现状与问题

(1)地区之间人均财力横向、纵向不平衡显著,居民生活水平差异大。

1994年分税制财政体制改革以来,全国各地方政府财力不断增强,公共服务水平有所提高,但是东北部、东中西部地区之间人均财力差距并没有缩小。从城市和农村居民的人均可支配收入来看,各个地区城乡之间居民收入差距都很大,尤其是西部地区,城镇居民人均可支配收入是11309元,农村居民为3028元,相差了3.73倍,城镇和农村居民之间收入差距明显,体现了地方居民生活水平、公共服务纵向的不平衡。

(2)区域间政府财政收入与支出缺口大,财权与事权的统一客观要求加大转移支付力度。

从绝对数值来看,2007年不同地区的地方政府财政收入与支出都有缺口,其中西部地区差额最为显著。从收入来说,西部地区经济基础比较薄弱,生产力水平较其他地区较落后,税源贫瘠,在同样的税收努力下,财政收入落后于其他地区的可能性较大。从财政支出来说,客观的基础薄弱更要求地方政府提供公共品,在基础设施较为完善的前提下,达到吸收外界投资,拉动经济增长的目的。

(3)从转移支付构成来看,一般性转移支付占比仍然较小,公共服务均等化目标不明确。

财力性转移支付,分为三种:第一,为了均衡不同地区间的财力差距,促进基本公共服务均等化的转移支付,即一般性转移支付;第二,为了保障所出台的特定政策所要求的经常性支出的需要,对该项政策导致下级政府减收或增支而形成的财政缺口,作出必要补助的转移支付,如调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、资源枯竭城市财力性转移支付;第三,为鼓励下级政府推进某些工作而设置的不指定用途的“以奖带补”形式的转移支付,如县乡基本财力保障机制奖补资金。这一部分转移支付是可以由地方政府自由支配的,体现了公共服务均等化目标。

从构成上看,根据2008年决算数,专项转移支付为8696.49亿元,财力性转移支付为9966.93亿元,二者占比相当,没有体现转移支付的主要目标是公共服务均等化。此外,中央对地方的税收返还为3342.26亿元,占有相当大的比重,这一部分是旧体制沿袭下来的地方收入,与地方经济发展水平相关,是对地方既得利益的维护,越是经济发达的地方,得到的返还越多,体现的是“逆向均等化”。因此,转移支付制度并未发挥应有的横向均等化作用,既与中央财政收入中用于均等化效果显著的一般性转移支付资金比重太小有关。也与维护既得利益的税收返还、所得税基数返还仍然占有较大比重有关。

3 政策建议

(1)明确以公共服务均等化为目标,完善转移支付制度设计,保证转移支付结构的稳定性、目标明确性。

目前,世界上大多数国家都采用均等化的一般性转移支付和专项转移支付,以前者为主,后者为辅。但我国转移支付真正具有均等化作用的是财力性转移支付,专项转移支付多有特定用途,且要求地方政府给以配套资金,无形中给地方政府增加了财政支出负担。因此,加大一般性转移支付的比重,逐步减 少、取消税收增量返还,增加贫困落后地区一般性转移支付数额,是实现目标的前提;在资金拨付到位的基础上,才能让地方政府充分有效的贯彻落实执行事权,避免地方财政资金的挤占挪用现象,实现真正的全面协调可持续的科学发展。

(2)合理划分中央和地方的事权,以此为基础,用“因素法”编制地方政府预算,增强转移支付数额的确定性。

传统的地方政府预算编报主要采用了基数法,以上年的结算数为基础,得到的转移支付反映的是地方政府的既得利益,有着较大的随意性。而因素法通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求,从而确定转移支付数额。确定支出要以合理划分地方的事权为前提,做到以事权确定财权,避免随意性。在因素的选择上,应全面、客观,用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的需求水平,此外,还应选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的因素,如人口数量、城市化程度、人口密度等,以此确定各地的转移支付额。

(3)加快相关法律法规的制定,颁布《财政转移支付法》,提高转移支付运行过程中的法制性、规范性。

日本、美国、德国等国家,都对政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法等以法的形式加以规定。我国转移支付制度刚刚建立,应该广泛借鉴他国经验,对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等,以立法的形式明确下来。这既有利于财政目标的明确实现,也有利于保证我国转移支付在执行过程中有法可依。

《财政转移支付法》的制定,要以财政收入支出体制的立法、政府预算编制改革二者为前提。因此,建立社会主义和谐社会,建立民主法制、公平正义的国家,应该加快《预算法》等相关法律的立法进程,这不仅有利于提高财政运行过程中的透明度,也是真正实现公共服务均等化的保障与前提。

参考文献

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