论环境保护中的公众参与

刘倚源 尉志凌

【摘要】公众参与原则是环境法的精髓和灵魂。公众参与环境保护,目的是通过社会力量监督影响环境的行为和活动,把对环境质量的影响降至最低。公众参与在我国尚处于发端,我们既要立足国情又要借鉴国外的先进经验,持续地推动和完善我国的公众参与制度。

【关键词】公众参与;环境权;环境保护

一、公众参与制度的内涵

随着环境问题对社会生活造成的广泛影响日益扩大,公众参与环境保护的呼声越来越高。我国更是把公众参与作为环境法的基本原则之一。公众参与立法制度是指不特定的社会公众(自然人、法人或其它组织)在有权的立法主体的组织下,依照法定程序或采用法定方式有序地参与立法主体创制、修改、补充、废止规范性法律文件的活动,以充分表达意见或利益诉求,并对立法主体的立法活动全过程实施监督的民主立法制度。公众参与原则体现了民主的法律价值,民主内在要求人民有权参与与其自身利益紧密相连的各项社会政治经济事务。参与环境保护的公众群体最大化,既是民主最基本的体现亦是民主发展的必然要求;公众参与原则体现了依法治国的要求,法治的实质就是依法行政,其必然要求行政机关的权力受到法律的约束、公民权利的救济得到法律的保障。在环境保护领域,行政权对生态环境产生着不容置疑的重要影响;公众参与环境保护机制的引入有利于从法律上规范政

府行为,保护公众环境利益,实现环境法治,蕴涵了法律之正义价值。[1]

二、公众参与作为环境保护法基本原则的必要性

“公众参与”在不同的学科语境下被广泛探讨。环境保护中的公众参与,也称环境保护的民主原则,它是环境法的一项基本原则,指在环境保护中任何公民、组织和社会群体都享有保护环境的权利,负有保护环境的义务,全民都应积极主动自觉地维护和参与国家的环境保护事业。公众参与环境保护是基于环境权派生出来的一项基本权利,其内涵是指在环境活动中,公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的活动。公众参与原则的内容主要包括以下几方面:首先是公众对环境的知情权又称信息权,这是保证公民进行环境参与的前提,公民的信息权不仅包括对本国的环境状况、国家管理状况以及自身的环境状况信息的获取,还包括对世界的环境信息状况的了解;其次是公众的环境决策参与权,这项权利是指国家在制定环境法律法规以及各项政策时,公民有权加入其中,国家应该保证公民有机会和正当的途径向有关的政策决策机关表达其关注的环境问题,同时保证其合理正确的意见被采纳;最后是请求权,即公民的环境权益受到侵害后,公民有权向有关机关反映其受害情况并能够得到赔偿或补偿,它包括三个方面:一是环境知情权,也称环境信息权,是指公众有获得当局所持本国乃至世界的环境状况、国家环境管理状况以及自身环境状况,特别是关于在其生活的社区内危险物质和活动的信息的权利。环境知情权是公众参与环境保护的基础。二是决策参与权,即公众应当有适当的途径和渠道向当局充分表达对环境状况的意见和建议,并能确保合理的意见和建议能为决策机关采纳。三是救济请求权,即公众的环境权益受到损害时,可以通过有效的行政或司法途径得到保护的权利。[2]

目前,我国公众参与形势虽有可喜的成绩,但是仍然存在一些问题:比如,公众的意识仍很薄弱,参与程度低,漠视环境问题、环境科学知识贫乏等情况还比较普遍。我国的公众参与大多是政府主导下的“自上而下”的形式,这种公众参与的方式缺乏系统性和持续性,而且参与程度和参与效果很大程度上受主管的行政部门的态度决定。目前应继续通过环境立法完善环境保护法律体系,明确公民保护环境的实体性权利和程序性权利,使环境保护工作方方面面实现有法可依,公众参与不仅是环境质量得以维持的内在因素,也是监督环境立法执法状况的有力的社会力量。之前,环境保护被认为是一种只能由政府提供的公共产品,从而把公众排斥在环境保护领域之外,随着环境危机的日益严重,人们逐渐认识到环境保护只靠政府观点的片面性,因此经济学家基于经济学领域公共财产理论提出了环境公共财产理论,该理论认为:空气、阳光、水等人类生活所必需的环境资源,并非取之不尽、用之不竭的自然资源和自然财产,而是全人类的公共财产,任何人不得任意对其占有、支配和损害。环境质量之所以恶化,正是由于人们行使环境资源所有权和使用权不够严密周全所致。[3]因此,作为公共财产,应该由民意代表机构来予以管理,并引入科学决策的方法和程序,这样才有利于环境公共产品的品质提高。

三、公众参与的制度构建及其完善

1、完善相关法律法规

应确立保障公民能够有效行使环境知情权、检举权、参与权、司法救济权、诉讼权等各方面的权利,并使各构成部分之间在程序上互相呼应和支撑,保证环境信息的公开性和透明性以及公众获得的便利性,不断扩展公众参与环境与发展决策的途径和方式,规范各种环境行政许可公众参与的法定程序,完善涉及公民环境权的相关民事、行政诉讼制度和民事、行政赔偿制度,包括引入环境公益诉讼的制度,使公民在环境权利受到损害时及时获得法律救济;同时,在完善相关法律制度时我们也应当注重公众在法律制度制订过程中的作用。公众参与环境法律制度的制定,需要两个制度的配合:一个是信息公开制度,一个是听证制度。信息公开制度就是要政府保证公众能知道关于环境状况的实情,实行信息透明化,让公众知道环境状况、工程情况以及对施工后产生的影响。听证制度就是在论证某项方案的可行性的时候,需要举办听证会,请那些受工程影响的普通群众参加,并让群众充分发表意见,对于那些合理的意见,在制定制度的时候必须予以采纳。

2、实施政务公开制度

环境行政主管部门应向公众公开执法依据、环境政策、办事程序、收费项目和标准等公务内容,增加工作透明度,实现群众对环保行政执法部门的民主监督。此外,环境管理部门还要注重回访工作,多方听取群众的意见和建议,落实公众的知情权,这种服务使公众对环保的参与更具实质意义,也是现代民主政治的重要保障。因为没有任何东西比秘密更能损害民主,公众没有知情权,所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。[4]

3、加强公众个人素养

教育是增强民众素质的关键,环境教育和法治教育是提高公众参与效果的有效途径,大力推进包括学校环境教育、社会环境教育在内的环境教育,增强包括环保知识、环保意识、环保技能、环保价值观和环保行为等在内的公众环境素养。倡导和实践与环境友好的绿色生产、生活方式和绿色消费理念,改革和摈弃落后的生产、生活方式与消费观念,达到人与自然的和谐发展。充分利用大众媒体的强大影响力,普及法律知识,培养公众的法治观念,提高法治素质,树立公众依法维权的观念,从而有效地监督政府决策和企业的环保行为。

4、建立良好的信息沟通渠道

建立良好的信息沟通渠道,逐步公开各种环境信息,给公众参与环境保护提供信息保障。公众参与环保是一个双向、连续的交换信息的过程,因而公开各种可靠的环境信息是公众参与环保的关键一环。[5]我国目前的环境信息公开主要集中在环境状况公报、地区或流域环境状况公报、空气质量报告等方面,属于环境质量公开的一部分,而对于政府和企业环境行为信息的公开方面上则几乎还是空白,因此,当前应采取报纸、广播、电视、网站等各种有效的形式加强环境信息公开尤其是政府和企业的环境行为信息公开。

5、发展环境非政府组织

公众参与环保的主体有个人和组织两种。由于个人的力量过于分散,所以各种环保组织就成了公众参与的主力,西方国家公众参与的良好运行是与其众多的环保组织分不开的,所以,我国还需要有大量民间环保组织的涌现,这就需要从法律和政策上鼓励公众组建各种环保社团,参与环境保护。非政府组织作为重要的公民表达意愿的公益性社团,是一种有力的公众参与模式,应积极参与国家立法的制定,对国家立法提出科学合理的建议。加强自身组织能力和沟通能力建设,加强和媒体、企业、政府和普通市民合作,引起社会对环境问题的关注,帮助提起公益诉讼,推动政府制定绿色产业政策,倡导普通公众绿色消费,依靠市场和消费者的力量推动环保工作。

四、结语

公众是环境影响最直接的对象,环境的影响最终将体现在公众社会生活的方方面面。公众参与环境保护,通过社会力量监督影响环境的行为和活动,把对公众环境质量的影响降至最低。法律不仅需要国家的维持,更需要全体公众的配合。环境法更是如此,因此必须使环境保护的理念深入人心,以使公众更好地参与到环境法的实施中来。

【参考文献】

[1]江晖.对我国公众参与立法制度完善的思考[J].法学研究.2008.9.

[2]宋敏.浅论环境保护法中的公众参与原则[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2008.3.

[3]蔡守秋.环境资源法学教程[M].武汉大学出版社.

[4]戴海.论环境法中的公众参与[J].法制与社会,2008.2.

[5]蔡守秋.欧盟环境政策法律研究[M].武汉大学出版社,2002.

【作者简介】

刘倚源(1980-)女,汉族,甘肃兰州人,法学硕士,甘肃政法学院教师,主要研究方向为环境资源法学、民商法学.