陕北能源开发与环境保护研究

陕西省委党校课题组

【摘要】随着陕北地区能源开发力度的不断加大,能源开发带来的环境保护任务更为艰巨。必须以科学发展观统领陕北地区的能源开发,进一步将能源开发中的环境保护纳入法制化的轨道,进一步完善陕北能源开发的生态环境税(费)补偿机制,进一步运用行政手段,促进能源开发的健康、有序发展,进一步明确地方与企业的职责,真正落实能源开发环境保护的责任。

【关键词】能源开发;环境保护;措施;陕北地区

一、陕北自然资源环境概述

陕北地区包括榆林和延安两市,是著名的革命老区,辖两区23个县,总面积8万余平方公里,总人口560余万。从地貌特征看,陕北北部为毛乌素沙漠与黄土高原的过渡地带,南部为黄土高原丘陵沟壑区,该地区干旱少雨,植被稀少,水土流失严重,是陕西输入黄河泥沙最严重的地区,气候属暖温带和温带干旱大陆气候,年平均气温7—10℃,年平均降水400—500毫米左右,该地区自然环境恶劣,生态环境极为脆弱。

陕北地区虽然干旱贫瘠,但矿产资源却极其丰富。延安地区已探明10多种矿产资源,主要有石油、煤炭、天然气、紫砂陶土等。探明石油储量13亿吨,煤炭71亿吨、天然气33亿立方米。延安是我国石油工业的发祥地,中国第一口陆上油井,第一个炼油厂都诞生在延安。榆林是晋陕蒙接壤地区举世闻名的矿产资源密集区,被誉为中国的“科威特”,境内不仅有世界七大煤田之一的神府煤田,而且还有我国陆上最大的整装气田和丰富的石油及岩盐资源等,全市已发现8大类48种矿产资源,平均每平方公里土地拥有10亿元地下财富,矿产资源潜在价值达46万亿元,约占全国总矿产资源价值的三分之一。其中煤预测储量2714亿吨,探明储量1447亿吨,占全省的86%,全国的12%,石油预测储量6亿多吨,已探明储量6133万吨,占全省资源总量的43.3%,是陕甘宁油气田的核心组成部分,天然气预测资源量约为4.18万亿立方米,已探明储量3547.33亿立方米,是迄今我国陆上发现的最大整装气田,岩盐预测资源量超过6万亿吨,探明储量8858亿吨,是陕西省唯一的食用盐和化工用盐产地。陕北凭借丰富的能源资源成为我国西煤东运、西气东输、西电东送的重要源头,被称为21世纪中国的“加油站”。

二、陕北能源开发现状

改革开放特别是国家实施西部大开发战略以来,陕北地区依托能源资源优势,大力发展以煤炭、石油为支柱的主导产业,使本地的经济保持了较快的发展势头。截止2007年底,延安全市工业完成产值(含长庆)892.58亿元,较1978年1.31亿元增加了891.27亿元,其中石油工业实现增加值428.02亿元,占到规模以上工业增加值的92.3%,占到总体经济的72.1%。1978年全市生产原油(不含长庆油田)只有3.6万吨,2007年达到887.53万吨,较1978年增长245.5倍,年均增长20.9%,原油加工量1980年仅为7.87万吨,1995年突破100万吨,达到118.95万吨,2007年达到934.6万吨,较1980年增长117.8倍,年均增长19.4%。

上世纪八十年代,榆林丰富的煤炭、天然气、石油、岩盐等矿产资源发现以后,震惊国内外,引起了党中央、国务院的高度重视,党和国家领导人先后来榆林视察,拉开了榆林能源资源特别是煤炭开发的序幕。自1998年国家计委批准建设榆林能源重化工基地以来,经过近10年的建设,榆林能源经济初具规模,油气产品产出规模由1998年的46万吨油气当量,增长到2007年的1200万吨油气当量,占2007年全国油气当量的5.3%;煤炭产量由1998年的1688万吨,增长到2007年的1.269亿吨,占全国煤炭产量的4.8%。10年来累计向外输出能源初级产品:原煤37523万吨,原油1760万吨、天然气398亿立方米,油气煤三项折合4.4亿吨标准煤。

能源经济的迅速崛起,带动了榆林经济社会的跨越式发展。榆林经济增长速度已连续6年位居全省第一,神木、榆阳、靖边跻身全省十强县,全市生产总值由1998年的63.51亿元,增长到2007年672.31亿元,增长9.59倍,其中能源经济2007年拉动GDP增长86%,工业完成产值从1998年的34.57亿元增长到2007年755.15亿元,增长了20.84倍,2007年能源经济对财政收入的贡献率达到70.2%。2007年,榆林GDP达到672.31亿元,其中绝大部分来源于能源经济,达490.3亿元,而1978年,榆林工农业产值仅为4.21亿元,工业增加值仅为1.15亿元。可以看出,能源经济对榆林经济发展的支撑和带动作用越来越突出,成为拉动经济增长的主要力量。

但能源开发过程中确实存在许多不容忽视的问题。主要表现在:

1、资源浪费严重

首先是回采率低。榆林煤炭资源开发初期,在党中央、国务院“国家修路、群众办矿”方针的指导下,各涉煤县纷纷大办小煤矿,到1997年底,全市煤矿已发展到854个,多数是3—6万吨的小煤矿,从1998年开始,经过近十年的多次“关井压产”、“整顿小煤矿”,先后关门整合477个小煤矿。现在地方所有的369处煤矿,小煤矿仍占绝大多数。由于地方煤矿投入少,技术人员缺乏,科技含量低,资源回采率低,资源浪费较大。榆林市现有的地方煤矿普遍以炮采为主。高档普采、轻型综采和综采等先进技术没有得到普遍应用。落后的采煤方法,不仅给煤矿安全生产带来很大隐患,而且造成了资源的极大浪费。按照国家《煤炭工业技术规范》中规定的采区回采率,厚煤层不应小于75%,中煤层不应小于80%,薄煤层不应小于85%,榆林市除大柳塔矿外,其余煤矿回采率全不合格,地方煤矿的回采率平均为:厚煤层58.51%、中煤层62.79%、薄煤层68.23%。按2005年产量计算,浪费煤炭资源1700多万吨,比当年府谷县全年的煤炭产量还多。石油的回采率也仅为20—30%。

其次是超设计能力开采。2005年全市煤矿设计生产能力6210万吨/年,实际产煤达10610.74万吨,超产4460.74万吨,超产42.03%,照此生产能力,现有煤矿服务期不到十年占有的资源将枯竭。神东公司在神木境内所属的大柳塔、活鸡兔、榆家梁煤矿,原设计生产能力分别为600万吨/年、500万吨/年、500万吨/年,2005年大柳塔和活鸡免两矿实际产煤2200万吨,榆家梁矿产煤1500万吨。按照目前实际开采速度,大柳塔和活鸡免煤矿服务期限由原来设计108年缩短为37年,榆家梁煤矿服务期限由原来设计34年缩短为11年。神府矿区原规划可开采200年,如果按现在的开采速度,只能开采100年、50年、甚至更短。

三是弃贫采富,资源综合利用率低。一方面,受利益驱动,不少煤矿存在“竭泽而渔”的短期行为。采易弃难,采富弃贫,只采“白菜心”,丢弃边角难采区域。另一方面,对伴生矿床不实行立体勘探,综合开发,榆林除煤炭、石油、天然气、岩盐资源外,其他非主流煤层气、稀土等非主流资源也很丰富,甚至有些非主流资源比主流资源还丰富,例如榆林市煤气储量就达4万亿立方米,与天然气储量相当。

2、加工转化科技含量低

据2005年统计,榆林市现兰炭企业294户,年生产兰炭2220万吨,焦油202万吨,这些小焦化企业由于设备和生产技术落后,筛选的煤粉利用率只有48%,煤矸石的利用率不到20%,煤气不采取回收利用,全部外排,焦油回收仅达70%左右,据测算,每年小兰炭企业损失焦油约20万吨,煤气15亿立方米,煤炭80万吨,直接经济损失约6亿元。

3、安全隐患增加

随着煤矿综采设备的改进和技术水平的提高,神东公司大矿“切豆腐”式的开采将地表成片割裂,企业又不及时填埋,导致矿井漏风严重,极易诱发采空区余煤氧化自燃,发生火灾。榆林市的地方煤矿,由于受采煤方法的限制,房柱式硐室开采导致工作面无法实现全负压通风,工作面空顶作业,顶板事故频发,随着开采力度的加大,采空区面积范围越来越大,近年来大面积冒顶不断发生。2008年3月26日神木县大柳塔油房梁煤矿发生大面积冒顶,巨大的震动导致1公里之外的村民以为发生地震,全村50多名村民跑到山头露宿多日。同时煤层自燃发生火灾事故倾向严重,矿井防治水任务艰巨。近年来榆林市有多处煤矿发生井下自燃和透水事故,虽然及时采取抢救措施,没有造成重大人员伤亡,但安全生产形势不容乐观。例如:2008年7月份,神木县就发生了两起重大透水事故,十多名矿工被困井下数日,经多方抢救才得以生还。随着能源开发力度的加大,煤矿安全生产的形势日趋严重,后果不堪设想。

4、社会矛盾不断激化

能源开发带来的环境、土地、利益分配、劳动力安置等问题,引发了大量的纠纷和社会矛盾,严重影响了社会的和谐与安全。近年来,由于煤炭价值的直线上涨,致使矿区的许多村民连生活用煤都买不起,有些村民为了维持生活,重新到山上砍柴禾维持生计。开发初期神华公司与地方签订协议安排800—900人在神东公司就业,而实际只安排了280多人,未安排的每人一次性补助2—3万元,而现在神东公司职工人均年收入达6—7万元。特别是近年来参与煤炭和石油开发暴富起来的老板收入少则几千万、上亿甚至更多,而当地农民年收入仅几千元甚至几百元,形成了强烈的反差。当老百姓的生存都成问题的时候,能源资源的乱采乱挖与合法利益主体之间的矛盾冲突就不可避免。近年来,矿区群众的集体上访事件呈不断上升的趋势。仅神木县2005年就有40多个煤矿被当地群众阻拦不能正常生产,甚至2000多人到县政府上访。2005年因能源开发引发到榆林市政府的上访达13批,630多人。近年来,矿区群众针对神东公司的上访达100多批,4000多人次。仅2004年1—9月份的上访就达22批,其中大型上访9批,800多人次,进京上访2批,赴省上访2批。近年来,长庆集团与地方发生大小冲突百余次,特别是2006年3月18日,长庆集团与延长石油工业集团公司靖边县采油厂发生大规模械斗事件,长庆油田组织700多人,出动车辆30多辆,打伤靖边县采油厂员工8人,砸毁车辆52辆,造成直接经济损失700余万元,在社会上造成了极其恶劣的影响,严重影响该县的社会稳定。上述问题若不采取有效措施加以解决,势必影响社会稳定。

三、陕北能源开发对环境的影响

1、能源开发引起地质灾害

从理论上讲,煤炭开采必然造成采空区而且会造成地表塌陷,榆林市已审批的7014.5平方公里矿区范围内终将成为采空区,到2005年底,全市因煤炭开采形成的采空区面积达320平方公里。但由于煤炭资源大规模高强度开采,短短十年来,就形成了大面积的采空塌陷区。据不完全统计,截止2007年3月全市境内采空塌陷区面积达60.16平方公里,其中神木县最为严重,达56.16平方公里,占全市采空塌陷面积的93.4%,而神东公司大型综合机械化开采的6个大矿形成的采空塌陷区面积就达49.32平方公里,占全县采空塌陷面积的88%,造成1830户、6394人受灾,损毁房屋2310间,损毁耕地、林草地77200余亩,如大柳塔镇三不拉村张家渠小组受大柳塔煤矿开采影响,村庄四周塌陷,塌陷区距村民宅院仅有30米左右,将该村困为“地上死岛”,群众生存受到严重威胁。店塔镇范家沟村受榆家梁煤矿开采的影响,造成该村山体支离破碎,村民被迫迁移。受神东公司活鸡兔矿开采的影响,中鸡镇李家畔村第二村民小组的房屋全部开裂,成为危房,神东公司虽然给予资助搬迁安置,但与建新居所需资金差距甚远,群众生活十分困难。采空塌陷区还严重威胁着地方公路和乡村公路等基础设施,同时造成电力输电线路倒杆断线,通讯线路中断。油气资源的开发同样对靖边、定边部分乡镇土地和生态环境造成严重破坏,造成靖边县五里湾乡、大路沟乡严重的山体滑坡及多处土地塌陷。

2、水资源遭到严重破坏

陕北地区南部为丘陵沟壑区,北部为毛乌素沙漠南缘。属干旱、半干旱大陆性气候,空气干燥、蒸发强度大,降水少,年降水量仅为400—500毫米,且时空分布不均,从时间上看,降水主要集中在夏秋之交的7、8、9三个月。从空间上看,北部风沙区水资源条件相对较好,南部丘陵沟壑区土质涵养水源差,水资源相对不足。如:榆林市水资源总量只有32.29亿立方米,其中地表水资源总量为25.13亿立方米,地下水资源总量为21.47亿立方米,地表与地下水重复量为14.31亿立方米。水资源总量仅占全省的7.3%,人均拥有水资源量为889立方米,分别为全省、全国水平的65.9%和43%,属联合国教科文组织认定的重度缺水地区。

由于神府矿区煤炭埋藏浅,煤层厚等岩性条件,采空塌陷区容易造成地下水层破坏,引起区域地表水泄漏、地下水位急剧下降,地表径流断流,使矿区及周边大范围内的地下水均衡系统受到破坏,从而使矿区村庄普遍发生水荒,据神木县资料,煤炭开发造成十多条河流地表径流断流,矿区内及周边20多个泉眼现已干涸。黄河支流窟野河现在一年有三分之二的时间断流,变成了季节河。中鸡镇束鸡河村因受活鸡兔煤矿开采的影响,致使三座水库和18眼水井全部干涸,群众被迫到十里之外的小水沟拉水或高价买水吃。大柳塔镇母河沟村、双沟村受大柳塔煤矿开采影响,地表水下漏,导致200多亩水地弃耕,100多亩果园大部分果树枯死,附近大片乔木枯萎、粮食减产,村民的年平均损失每户达1万元以上。西沟沙沟峁电灌站于上世纪70年代建成,原水源为石缝渗水,是当地群众农业用水的主要水源。近年来,随着井下大面积开采,水源渗漏,目前已干涸,300余亩水浇地无法灌溉。位于煤田开发腹地的全省最大的内陆湖泊红碱淖“十五”期间,由于受煤炭开采造成的水源下漏,湖面平均每年退缩6000亩,湖水面积由“九五”末的10.7万亩,缩减到现在的7万亩。同时,能源开采导致的水位下降使湿地萎缩,据专家考察,能源开发前,榆林市共有大小湖泊869个,现仅剩79个。湿地大面积萎缩,使生物多样性锐减,许多原有的珍稀动物已难寻踪迹。根据靖边县水资源办对长庆集团基地在掌高兔观测井监测,该地地下水位较油气开发前下降约5米。总体来看,能源开发以来,榆林市矿区平均地下水位下降3米,局部下降10—12米。

3、植被破坏严重、水土流失加剧

陕北地区由于独特的自然地貌构造及气候,植被稀少,水土流失十分严重,为全国水土流失重点治理区域。榆林市的水土流失面积达36900平方公里,占国土总面积的84.7%,平均侵蚀模数为每平方公里12200吨/年,局部地区高达每平方公里44800吨/年,为世界罕见。延安市的水土流失面积达28880万平方公里/年,占国土总面积的78.4%。

建国以后,陕北人民以坚忍不拔的毅力和精神,数十年如一日,在这块贫瘠而厚重的土地上进行了许多创造性的生态建设工程,发明并推广了诸如引水拉沙、网络造林、飞播种草、人工梯田等全国领先的生态建设技术和模式。在北部风沙草滩区,大面积的植树种草,沙生植物逐步在微生态系统内得以扩繁。初步形成“林灌固沙——固沙培地——培地种粮——粮农促牧”的林灌农牧复合经营生态农业模式。使数百年来被破坏的地表植被提高了20倍,历史遗留下的900余万亩流沙现已有700万亩得到固定半固定,在我国土地沙漠化以每年2000余平方公里速度扩展的趋势下,榆林初步实现了人进沙退。小流域的综合治理使南部重点治理区已初步实现“缓坡耕地梯田化、支毛沟道坝地化、陡坡荒地林草化”,初步达到“粮食增产——林草增种——农牧增值——水保增效”农林牧水协调发展的黄土高原丘陵沟壑区“镶嵌式”生态农业模式。然而,应该清醒地看到,陕北地区生态环境恶化的趋势还没有从根本上得到遏制。有些地方受能源大规模开发的影响,生态环境的恶化趋势仍在加剧。特别在能源开发过程中,矿井、油井建设、道路修建、油气集输管线铺设,造成大面积地貌和植被破坏,尽管地方各级政府投入大量人力、财力、物力治理恢复植被,但与能源规模开发造成的生态环境破坏的速度相比,无疑于杯水车薪。据保守估计,榆林市由于能源开发造成的植被破坏达11万亩以上,仅神木县的一个村,就由于煤炭开采导致地下水位下降,使2300亩耕地起旱,5万多棵树木枯死,5500多亩林草地被毁。据统计,仅陕京、陕宁等四条天然气输气管线的建设,就使地表植被破坏的面积达100余平方公里。能源开发引发的山体滑坡、崩塌等更加剧了水土流失。煤炭、石油开采中的废渣、弃土、矸石等乱堆、乱放,造成严重的泥石流隐患。据调查府谷县的11条泥石流沟,全是由煤炭开采沟谷大量堆积废渣、弃土、矸石等堵塞河道造成水流不畅形成的泥石流。据统计,府谷、神木每年发生的泥石流有80%以上是由于沟谷堆放煤矿废渣、矸石、弃土造成的。一些重点开发区域的侵蚀逐年增加,以靖边县为例,由于油气开发,破坏植被7万多亩,弃土覆盖植被3万多亩,长期占用土地27400余亩,其中耕地17200余亩。植被的破坏加剧了水地流失,靖边县的地表侵蚀模数由开发前的1.1万吨/平方公里•年,增加到现在的1.5万吨/平方公里•年。

延安经过二十年的石油开发,使区域环境总量的承载不堪负重,对全市的水环境造成严重影响。甚至直接影响到饮用水的安全。长庆油田在延安城区饮用水源保护区王瑶水库流域有近100万吨的生产区。石油开发中造成严重的水土流失和环境污染,据水利部门测算,水库流域进行石油开发以来,水库年淤积量达1000万吨以上,原2.03亿立方米的总库容现已降至8000万立方米,使得投资2亿多元的王瑶水库引水工程被迫于2004年停止供水。

4、环境污染严重

陕北能源开发的环境污染问题已相当突出,一是大气污染。例如榆林市的能源开发企业的废气均未经过处理直接排放,造成大气污染。大柳塔大气中的二氧化氮、总悬浮颗粒、二氧化硫三项主要污染指标,分别是煤炭开发前的4倍、17倍和24倍,总悬浮颗粒日均超过国家二级标准的58倍。锦界工业园区煤制甲醇企业氨氮超标8.2倍,总悬浮物超标3.4倍。拉煤车辆、运油车辆造成的道路扬尘污染十分严重。长庆油田井场建设十分分散,所有通往油井的道路都是临时开辟的简易公路,没有任何硬化措施,每当油车经过都带来一条条的“黄龙”,拉煤车辆由于超载煤炭抛撒形成的扬尘,使道路两侧100米范围内土地不能耕种。2004年神木锦界北元化工厂一次氯气泄漏的事故,就使20多人中毒住院。二是水污染。陕北地区现已投产的能源开发企业,大多是上世纪90年代审批建设的,当时地方政府为了争取项目,发展地方经济,没有更多的考虑环境污染问题,例如:榆林市建在米脂县无定河畔的金泰氯碱项目,由于选址问题,2005年1月就发生了电石渣坝垮塌,2000多吨碱性废液排入无定河,发生无定河河水污染的事故;神木县境内的窟野河由于上游的煤炭焦化企业两次焦油罐泄漏,造成神木县城两次停水、断水十多天。神东公司位于神木境内的大柳塔煤矿、榆家梁煤矿以及位于内蒙伊旗境内的马家塔煤矿、上湾煤矿及洗煤厂的废水、废渣直接导致河水污染。长庆集团石油钻采废水未能全部实现管道集输和污水回注地层,一些区块泥浆、污水只作了简单处理,就地掩埋,遇到暴雨山洪,经常造成农田、河流二次污染。由于长庆等油田开发企业在石油开采中缺乏地下水保护措施,导致流经长庆油田重点区域的大理河、芦河均受到含油废水的污染,如大理河水含油量超标1004倍,芦河超标54倍。靖边县小河乡、青阳岔镇河流由于受到含油废水、岩屑等的污染,村民的井水已不能饮用,村民只能到数里外的地方买水吃,昔日“富得流油”今天却“穷得无水喝”;镇政府不得不投资几百万元,打二三百米深的井解决饮水。三是废物污染。陕北地区的能源开发正处在起步阶段,循环经济还没有真正建立起来,大量的垃圾特别是生活垃圾仅仅靠现有的垃圾厂进行简单的填埋处理,而大量的工业垃圾如废渣、弃土、矸石等不能进行进一步处理,不仅占用大量耕地,而且煤矸石自燃问题严重,造成严重的环境污染。

随着能源开发速度的不断加快,规模不断扩大,陕北地区的生态环境问题越来越突出,有可能使不可逆转的资源枯竭和生态恶化提前出现。陕北地区供给北京、西安等大城市以清洁燃料(石油、天然气)和能源(煤炭、电力),而能源开发过程中的环境污染和生态破坏的损失却长久的留给了陕北当地,产生了资源环境成本效益的空间异置,其累积效应事实上已形成代际转移的态势,对地方经济社会的可持续发展构成严重隐患。

四、陕北能源开发中环境保护的措施

经过近20年的发展,陕北地区能源开发已到了快速发展期,同时也进入了环境污染和资源消耗的高峰期,如果能源开发诱发的环境污染得不到彻底治理的话,那么,能源开发所换取的经济发展将从根本上失去意义。资源禀赋的历史性、社会性、公正性和公益性不仅应当由我们认真研究,更应当引起地方政府的高度重视。

1、以科学发展观统领陕北地区的能源开发

按科学发展观的要求,陕北地区的经济社会要实现又好又快发展,就必然要求能源开发不能以破坏资源、浪费资源和环境污染为代价。然而,在陕北地区无论是能源开发企业、还是当地干部、群众特别是领导干部,对科学发展观还有许多思想认识上的误区,对贯彻落实科学发展观仅仅停留在口头上,许多地方领导和企业在实际工作中仍是以单纯追求GDP和财政收入增长为主要目标。错误地认为在陕北现阶段经济水平不发达的情况下讲环境保护不符合市情、县情,有些地方为了盲目追求经济增长速度,使得许多不符合环保要求、手续不完善、科技水平低下的能源开发企业上马。在神木、府谷的有些地方前十几年就出现了“村村点火、处处冒烟”的可怕景象。特别受能源开发高额利润的影响,当地的有些人甚至私采、乱挖地下煤炭资源。如果说能源开发的环境保护工作有所突破的话,只能说是被动的应付,或者说点上治理面上污染,陷入边恢复、边破坏的恶性循环,从而导致了治理速度赶不上破坏速度。陕北地区能源开发已经走过了二十多年的历程,但是由于缺乏完善的生态环境保护机制,使资源浪费严重、生态环境恶化加剧。如果我们还不以为然的话,早晚有一天,我们或者我们的后代会如实地评价我们眼下的经济效益究竟透支了多大的生态环境代价,从而使我们将以更加无奈的心情承受即将到来的生态灾难。为此,陕北能源开发应以科学发展观为指导,破解陕北跨越发展和能源开发利用的思想障碍,正确认识和处理能源开发与生态环境保护的关系,把开发与保护、利用与治理有机结合起来,真正把思想和行动统一到科学开发与科学发展上来。

2、完善法律、法规,进一步将能源开发中的环境保护纳入法制化的轨道

我国现行的关于能源开发环境保护方面的法律、法规应该是比较多的,涉及到能源开发环境保护的各个方面,但现行法律、法规对许多问题的规定比较原则、操作性较差,导致法律、法规的许多规定无法具体执行。例如:《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条规定:“开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草地、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的,应当负责赔偿,并采取必要的补救措施。”这一法律规定对能源开发的环境保护工作,确实起到了积极的作用,但法律规定的“节约用地”、“因地制宜”、“必要补救措施”等等,含糊不清,很容易引起歧义,导致在实践中没有可操作性。再如《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》第六条规定:“煤炭、石油、天然气开发的环境保护工作……坚持谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁利用谁补偿的原则。”这一法律规定作为能源开发环境保护工作的主导思想和基本原则,对能源开发的环境保护工作具有重要的指导意义,但开发过程中环境遭到破坏、或者环境被污染,首先要对其破坏和污染进行评估,如何进行评估?法律没有作具体的规定。其次环境破坏或污染后,企业要进行补偿、赔偿,赔偿和补偿的标准和办法是怎样的?等等,《条例》都没有作明确的规定,从而导致这一原则被悬空。能源开发引起环境破坏以后,企业以法律、法规无具体评估标准和赔偿标准为由推卸责任,当地政府又无法律依据要求企业进行合理补偿,只能采取协商赔偿标准的办法,这样的补偿无论是对当地老百姓的生活还是对环境的保护、恢复、治理来讲只能是“杯水车薪”。又如该《条例》规定的经济处罚措施由3000元到30万元,大多处罚为几万元。而现阶段能源价格暴涨,每吨煤的利润保守估计也在200元左右,这样的处罚措施,只能是隔靴搔痒,起不到任何惩罚作用,甚至助长了能源开发企业掠夺式开采、使其对生态环境的破坏合法化。因此,各级立法机关和人民政府,特别是省级立法机关和人民政府,要结合陕北地区的实际,尽快制定适合陕北地区能源开发环境保护方面的行政法规、产业政策和技术规范,提高能源开发企业的准入门槛,使能源开发和环境保护都尽快纳入规范化、法制化的轨道,确保依法开发、依法保护。

3、充分利用经济手段,进一步完善陕北能源开发的生态环境税(费)补偿机制

英国经济学家阿瑟•庇古1920年在《福利经济学》中提出“外部成本内部化”理论,他认为,企业污染成本没有构成企业自身的生产成本,却增加了社会成本。由于污染不增加生产成本,社会成本没有被内部化,企业不负担污染费用就会调整投入组合,选择产量高、污染多,进而利润丰厚的投入,而节能环保的要素组合则因为污染成本增加被放弃,呈现经济学中“劣币驱逐良币”的局面。而陕北地区的能源开发出现的生态环境损失与生态环境保护费用的巨大悬殊,就是“劣币驱逐良币”的具体体现。据统计,2005年榆林市输出资源总价值为620亿元,仅修复当年造成生态环境破坏的费用就需要98.8亿元,这仅靠当地政府是无法解决的,必须从能源开发企业获得的利润中收取。陕北地区的能源开发,不仅带来了地貌植被的破坏、地面塌陷等环境问题,而且潜在着资源耗竭、土地荒漠化等长期的和深层次的环境劣变问题,如果在现阶段的开发中不能统筹考虑,将会影响到陕北经济社会的可持续发展。按照“谁开发谁保护”,“谁利用谁补偿”的原则,应该建立起合理的生态环境税(费)补偿机制。

一是适当提高资源税征收标准。根据国家财政部、税务总局的批准,从2005年7月1日起,榆林市资源税标准为:煤炭每吨征收2.3元,天然气每千立方米征收12元,石油每吨征收28元。按这一标准天然气仍低于四川15元/千立方米,石油仍低于新疆30元/吨。榆林的煤炭资源储量大、煤质好、埋藏浅、煤层厚,开采条件和成本等方面都优于全国同类地区,而资源税额与周边其他地区相比,仍处于低水平,如河南为4元/吨,山东为3.6元/吨,山西为3.2元/吨,而榆林市为2.3元/吨。由于资源税额较低,扣除上划部分,榆林地区真正从资源中得到的收入太少,这既不利于地方经济社会的全面发展,也不利于有效开发利用和保护矿产资源,更不利于环境保护。由于地方财政困难,能源开发的环境保护无力投入,致使管理措施乏力,矿区环境恶化、乱采、乱挖等现象不能得到及时遏制。按照财政部颁发的《资源税暂行条例实施细则》,建议争取国家调整榆林资源税税额,原煤调整为5元/吨,原油调整为30元/吨,天然气调整为20元/千立方米。同时建议国家改革资源税征收办法,将征收依据由可去开采量计征收改为按企业所占有的资源量或按其价格计征,这样可以进一步促使企业努力提高回采率,减少资源浪费,杜绝掠夺性开采。

二是提高环境保护费征收标准。目前由于能源价格的直线上涨其利润很大。神华集团上世纪90年代初进入榆林制定的0.2元/吨煤支付给地方的地表塌陷等生态环境补偿费,本身太低,而且十几年未变,远远不能弥补采空塌陷区的治理和植被恢复,尽管神木县出台的《神木县采煤塌陷损害补偿暂行办法》规定吨煤提取3元/吨的治理保障金,地方企业执行了,但神东公司等中、省企业并未执行,当地政府和群众一再争取,但由于相关的法律法规不完善,问题一直得不到解决。因此,按照国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,建议通过省人大制定矿山采空塌陷、“三废”污染等治理与生态补偿办法及实施细则,从而改变现有能源开发企业成本核算制度,将生态环境治理与生态恢复费用列入企业的生产成本。争取国家同意榆林与山西一样开征20元/吨煤的可持续发展基金,10元/吨煤的矿山环境治理恢复基金,5元/吨煤的煤矿转产发展基金。

三是建立环境保护金制度。环境保护基金的主要来源是排污收费(如空气污染费和污水排放费、自然资源使用费<如水、矿产等>),也可以是来自国内外各种组织及个人的捐赠等,还可以通过发行环境资源保护债券等筹集。基金的使用主要用于治理环境污染、改善生态环境、水资源的开发利用、退耕还林草的补偿等有助于扩大基金开支产生环境效益的重大项目,有偿使用滚动发展。建议省人大根据《矿产资源法》和《地质灾害防治条例》等法律、法规的规定,尽快制定有关陕北地区能源开发的环境保护基金方面法规。环境保护基金的运营应通过组建规范运作的基金管理公司,按照基金的基本规章运作,强化投资风险的约束机制,完善项目立项办法和审批程序,建立专家评估、发改委立项、财政投资的“三权分立”方式,对环境投资项目进行较为完整的评估和严格筛选,以增加基金使用的透明度,提高投资决策的科学化、民主化,从而获得最大的环境投资效益。

4、运用行政手段,促进能源开发的健康、有序发展

一是行政主管部门要严格执行相关法律法规,在准入方面,严格执行国家的产业政策,特别根据陕北能源开发十几年对生态环境影响的现状,适当提高准入门槛,严格执行能源开发项目环境保护的“三同时”制度,进一步完善能源开发环境管理制度程序和措施,特别是能源开发环境影响评价审批制度和自然资源开发生态恢复治理制度,建立能源开发环境管理信息网络,定期调查、了解能源开发利用对生态环境的影响现状,及时掌握本地生态环境质量现状。

二是按照国家的产业政策,依法整顿规范能源开发秩序。上世纪90年代初,为了促进地方经济发展,陕北地区的能源开发投资主体多样、成份复杂,管理较为混乱,造成资源浪费,环境污染严重。为了扭转这一被动局面,陕北的榆林、延安两市及时清理了一批地方招商引资的“土政策”,规范能源开发秩序,取得了显著成效。榆林市2003年按照中央和省政府的要求,对全市2314口地方油井“三权”进行回收,统一交延长集团公司管理。2005年针对石油、天然气开发出现的环境污染问题,开展专项整顿,关闭了170多口低产油井,对全市7169口油井进行了排查,督促油气开发企业加强污染治理。榆林市从1998年开始,按照国家法律、法规以及省政府《关于榆林市煤炭资源整合实施方案》的要求先后关闭、整合了485个安全隐患大、环境污染严重的小煤窑,使地方煤矿由854个减少到369个,先后关闭了125家60万吨以下生产技术落后、浪费资源、污染环境的兰炭企业。通过“关小上大”的措施,编制完成了产业发展规划,开展了规划环评,区域环评工作,为打造全国新兰炭基地,推进环境保护探索出新的发展模式。实践证明,依靠行政手段,促进能源开发中的环境保护是切实可行的措施。

三是能源开发地人民政府,应当组织有关专家对能源开发引起的地质、生态环境破坏进行权威性鉴定、评估,研究可行的恢复方案。首先选择能源大县——神木为试点,对神木采煤地区进行一次煤炭开采与生态、地质环境的调查与评估,对因采煤导致的地面塌陷、裂缝、植被破坏、水土流失、水资源破坏和污染、空气污染等生态地质破坏,利用高科技手段进行一次系统的调查;对已经造成破坏的予以及时修复;对可能发生的地区事先采取预防措施。

5、进一步明确地方与企业的职责,真正落实能源开发环境保护的责任

能源开发的环境保护工作要坚持“属地管、管属地”的原则。根据《矿产资源法》、《地质灾害防治条例》等有关法律的规定,建议省人大制定能源开发环境保护的办法及实施细则,真正赋予地方政府在能源开发环境保护的第一责任人的职权,使能源开发环境保护工作统一规划、统一治理、统一监管、保证实效。同时,要明确地方政府各执法部门的职能,落实其责任,尽可能减少职能交叉,努力消除工作上的“盲区”。按照“谁破坏、谁治理、谁赔偿”的责任机制,强化企业特别是中、省大企业环境破坏赔偿意识,真正落实企业的出资义务和治理责任,将企业用于环境治理的育林基金、生态建设和土地复垦费等资金,统一纳入矿区生态环境建设经费中统一使用,防止企业在生态环境建设中弄虚作假。

【参考文献】

[1]高歌.中国污染征税体系的几个问题与解决思路.环境保护,2008-16-29.

[2]张振中,王志诚.生态榆林的断裂带.榆林日报,2007-2-26.

[3]艾保全.关于加快榆林能源化工基地建设的调研报告.榆林市发展和改革委员会.发展政策调研专栏,2008-28.

[4]中华人民共和国矿产资源法.

[5]陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例.

[6]榆林市政协.榆林市煤炭资源开发情况的调研报告.榆林政协调研,2006-2.

[7]榆林市决策咨询委员会•关于矿产资源开发采空塌陷区治理的调研报告.决策咨询年刊,2007-167.

[8]国家环境保护总局.关于开展生态补偿试点工作的指导意见.环发,[2007]130.

[9]榆林市煤炭工业局.榆林市煤炭工业发展面临的问题及对策.

[10]榆林市政府调查研究室•榆林能源开发对地方经济可持发展影响的调查.

[11]延安市统计局.30年奋斗延安巨变,经济发展成就显著.

[12]榆林市环保局.榆林能源化工基地环境保护现状及对策.

【课题负责人】

史永昌

【课题组成员】

杨清玉,贺天林,李学泳,乔润芳

执笔人:贺天林