行政问责风暴后的反思

强 亮

摘要今年以来,不断发生重大生产安全事故和食品安全事故以及由此引发的官员问责风暴给我们以深深的震撼,也引起了文中对行政问责制度及其存在的一些问题的思考。在此,本文以“问责风暴”为切入点,对我国的行政问责风暴提出了相关见解。

关键词问责风暴司法问责问责立法

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-206-02

伴随国内一系列食品、矿山、公共设施等重大安全事故发生,一股强力问责风暴在神州刮起。中央事后问责的严厉举措,无疑有了重大突破,而以此为契机,国家正在建立“科学有效、预防为主”的问责机制,真正贯彻“立党为公、执政为民”的宗旨,这对于领会科学发展观的实践内涵,意义非常重大。社会专家指出,中央用霹雳手段问责,显示的是取信于民的决心和一个责任政府的姿态,是对民意的一个交代。

一、“问责风暴”回顾

从去年年底开始,我注意到国家“问责风暴”持续发力。无论是生产事故还是产品安全,都是违规违法人为所致。本来是完全可以避免的,但不幸在社会上发生出来。这是人祸,当然要有人为此负责。除了企业领导者外,还应该有政府的执政者、管理者。这些领导人有职必有权,有权必有责。所以,理所当然地要追究领导者的责任。下面我们简单回顾一下这些最近发生的问责免职事件:

2007年12月5日,陕西省临汾市洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸,105人死亡,临汾市市长被免职。到2008年的“华南虎照风波”,让13名相关责任人受到处理,其中,陕西省林业厅两名副厅长受行政记过处分并被免去副厅长职务,陕西省林业厅信息宣传中心主任受行政撤职处分。

今年9月份以来,“问责风暴”持续发力。近期一系列重特大安全事故的连续发生让这个9月成为了问责风暴频刮的黑色9月。

2008年9月14日,山西省召开领导干部大会,中组部副部长张纪南同志宣布了中央对山西省政府主要负责人调整的决定,免去孟学农同志山西省委副书记、常委、委员职务,并同意其辞去山西省省长职务的请求。同意免去张建民同志的山西省副省长职务。此次人事调整,是中央对山西省襄汾县“9.8”尾矿溃坝重大责任事故的责任追究。

9月18日,根据对三鹿牌婴幼儿配方奶粉重大安全事故调查的进展情况,河北省委研究决定,免去冀纯堂同志石家庄市委副书记、常委、委员职务,并由石家庄市委提请市人大按照法定程序免去冀纯堂市长职务。

9月20日,山西省委组织部有关负责人在临汾市干部大会上宣布山西省委调整临汾市委、市政府主要领导的决定:临汾市委书记夏振贵停职检查,免去刘志杰临汾市委副书记、常委、委员职务,提名免去刘志杰临汾市市长职务,提名免去周杰临汾市副市长职务。

9月21日,深圳市召开市委常委会、市政府常务会,决定对9.20特大火灾事故中的相关责任人做出处理:龙岗区政府副区长黄海广、区公安消防大队大队长蒋伟标、龙岗街道办事处主任黄勇等被分别提名免去和免去职务。

9月22日,根据国家处理奶粉事件领导小组事故调查组调查,三鹿牌婴幼儿奶粉事件是一起重大食品安全事件。依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等有关规定,鉴于河北省省委常委、石家庄市委书记吴显国同志对三鹿牌奶粉事件负有领导责任,对事件未及时上报、处置不力负有直接责任,经党中央、国务院批准,免去吴显国同志河北省省委常委、石家庄市委书记职务;鉴于在多家奶制品企业部分产品含有三聚氰胺的事件中,国家质量监督检验检疫总局监管缺失,对此,局长李长江同志负有领导责任,同意接受李长江同志引咎辞去国家质量监督检验检疫总局局长职务的请求。

9月22日,据河南省纪委副书记、监察厅长王流章在河南省委、省政府21日晚间召开的全省安全生产紧急电视电话会议上通报,对登封市广贸工贸有限公司新丰二矿煤与瓦斯突出事故有关责任人的初步处理意见如下:责成郑州市委、市政府向省委、省政府作出深刻检查;责成郑州市委副书记、市长赵建才同志,市委常委、副市长胡荃同志向省委、省政府作出深刻检查;给予登封市委书记张学军同志党内警告处分;免去吴福民同志登封市委委员、常委、副书记职务,建议免去其登封市人民政府市长职务;建议免去张宏伟同志登封市人民政府副市长职务。

9月23日,因为黑龙江省鹤岗市兴山区富华煤矿井下火灾事故,鹤岗市兴山区区委书记和区委副书记被免职,一名副区长被撤职。

有不少国外媒体认为,这是中国新近掀起的一场席卷全国“问责风暴”,国内一些媒体则把2008年称为中国政治领域的“问责年”。

二、问责风暴过后的反思

我们看到短短数10天时间,溃坝、三聚氰胺奶粉、数起矿难、特大火灾接连不断,重特大安全事故集中爆发,可以说,用问责风暴来形容,一点不为过。但风暴终究会过去,它的迅速来袭和迅速退去,总让我们有种隐隐的不安,毕竟这种风暴式的高效和雷厉风行我们以前也经历过。虽然说国人的乐天与善忘千古依然,但在一切更加制度化、法治化的今天,我们必须追问的是,我国的行政问责制度的运行到底怎么样,存在什么问题,如何使行政问责有更好的效果。现在我们更多的看到的是由于出现了巨大影响的伤害公共利益的事件,相关责任人被追究了责任,在以后常态的日常生活当中应该怎么样呢,我们更关注的是问责制如何变成制度化、普及化,贯彻到日常的行动管理过程当中去。针对当今问责风暴,我反思了如下四点:

(一)问责制须杜绝问责秀

近年来,行政问责制不断取得实效、深入人心的同时,时有发生的问责秀、假问责,也带来了一定的负面影响。在2004年的劣质奶粉事件中,安徽省太和县在上报国务院调查组时已将相关责任人撤职、开除,两个月后媒体暗访发现这些人仍在上班;2007年因山西洪洞“黑砖窑”事件被撤职的临汾市尧都区原副区长,时隔不久突然被违规任命为区长助理,这一复出任命在媒体曝光后被废止。在中国共产党新闻网一项关于“您认为完善官员问责制度最重要的是什么”的民意调查中,排在第二的就是公开被问责后的官员去向,有不少网友提出:“对这些官员免职的处理会不会成了对他们的一种保护?有的人明明被免除了职位,但很快官复原职或摇身一变,跑到别处或别的部门当官。”这种失衡表现在官员被免职的效果当中,有的人明明被免除了职位,在家休息一段时间后,便想出各种理由,动用人脉,使自己很快官复原职。更有甚者,虽然在此处被免职,却又跑到别处或者别部门当起了官。还有些官员,人被免职了,但问题或矛盾不处理完,留下一个烂摊子就走人了,使得问题和矛盾依旧没有得到丝毫改善。这一切都使问责陷入一个迷局,到底行政问责的行使如何能够依据一个更加明确的程序,到底政府官员应该为自己的失误负起多大的责任,才能体现行政问责制的效果,我们确实有许多的问题急切的需要得到答案。

(二)须注意行政问责与司法问责的衔接问题

在当下的中国,除了需要行政问责风暴,更需要严格、严厉遵循法治原则和程序对于官员的司法问责风暴。对于犯了特定过错的官员既需要承担起政治责任,也需要承担起道义责任,如果其过错涉嫌触犯法律,则还需要承担起法律责任。不能因为官员受到了行政问责,本人又触犯了刑法,而脱逃于法律问责。今年发生在山西省襄汾县“9.8”特别重大事故,9月23日,山西省检察机关已对涉嫌滥用职权、玩忽职守犯罪的原县委书记亢海银、县长李学俊、副县长韩保全依法立案并刑事拘留,这是行政问责迈向司法问责的一个典范。诚如古德诺所言:“政府负责任这个特点,使得整个政治体制成了责任体制。”现代法治行政也要求一切行政行为都必须合法,对不合法的行为可以通过司法程序予以处理。当行政机关在工作过程中有侵犯公民的合法权益时,便需要司法的介入。正如立法对行政的控制一样,司法的力量也是对行政监督问责的一种重要力量。而司法机关能否成为有效的问责主体,这也关系到行政问责是否真正实现的一个重大问题。

(三)官员问责重在制度建设

毫无疑问,此次“问责风暴”对各层级的官员起到了一定的震慑和警示作用。但是,如果不重视建立健全完善的具有可操作性的制度,无论这样的风暴再多强度再大,也只不过是短期行为,只会产生短期效应,不可能从根本上解决我国干部队伍中长期存在的作风和能力素质等方面的突出问题。与“危机时刻”一次次掀起的“问责风暴”相比,我们更期盼长久有效的问责制度。

这就需要学习借鉴国外先进经验,紧密结合我国干部队伍实际,建立健全科学的行之有效的干部问责制度。我认为,建立问责制的主要目的并不是在事后依此“惩戒”或“处理”应当承担相关责任的官员,或者说,问责制的指向并不是重大事件或重大事故发生后的“敏感时期”或“危机时期”,而是应当贯穿于各级领导干部施政行政的全过程,成为约束和规范各级领导干部日常行为的责任制度。建立问责制主要不是为了对官员事后应当承担的责任作出明晰的界定,而是为了提升和增强官员的责任意识,时刻激励官员清楚认识和勇于承担服务人民服务社会的责任,努力减少和避免因为不作为或不当作为、因为失察、失职或渎职而辞职或被免职,甚至承担法律责任的现象。

(四)亟须构建一部完整的中国行政问责法

世界各国实践证明,问责官员不能只靠“风暴”,而更需要法律制度上的不断完善。如果找不到明确的规章依据,就难免会对执行标准产生一些疑问。可以发现,媒体在问责中扮演了一个很微妙的角色,媒体的作用它是让这个事件被公众所了解,被大家所关注,还有很多重大的伤害公共利益的事件是社会影响巨大,这时候问责叫做一种火线问责,就是事情出来了问责,那么我们怎么能够在日常的工作和管理当中,让我们的问责常态化,这才是我们真正的问责制度化和普及化、常规化的一个走向。如果媒体和社会关注了就进行处分,而不关注就睁只眼闭只眼的话,这实在不是长久之计,人们呼吁官员问责标准还是需要一个明确的法规条例来作为依据。

我认为,为了使行政问责制成为一种“真问”“真责”的长效机制,建议整合现有法律、法规、条例中有关公务员权责事项的基础上,创设专门的行政问责法规。以法律的方式规定何种官员所负何责、谁来问责、何人依何种程序判定官员失责、失职官员当受何种处分。使问责制法律化、制度化,真正使问责有法可依、有章可循。