论民事公益诉讼中检察机关的角色定位

冯婉朔

摘要检察机关提起民事公益诉讼是建立在诉权理论的诉讼信托基础之上的,检察机关不承担诉讼的实质后果,不需要缴纳诉讼费用,它只能是国家公共利益的代表,不是完全意义上的原告,是特殊的原告。

关键词检察机关民事公益诉讼民事诉讼结构

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-186-02

建立检察机关提起民事公益诉讼制度已是大势所趋,检察机关在民事公益诉讼中处于什么样的法律地位,成为当前诉讼学界和实务界争议的焦点。检察机关在民事公益诉讼中的角色定位,关系到其在诉讼中的诉讼权利和诉讼义务、在庭审中的席位和座次以及应该遵循的诉讼程序,因此成为立法和司法实践亟待解决的问题。本人拟在前人研究成果的基础上对检察机关在民事公益诉讼中的法律地位提出自己的见解,并从必要性和可行性上佐证其合理性。

一、民事公益诉讼中检察机关角色定位之争

(一)相关学说

关于检察机关在民事公益诉讼中的角色定位,历来有法律监督说、公益代表人说、监诉人说、民事公诉人说和诉讼当事人说等学说。法律监督者说认为检察机关无论采取何种方式参加诉讼,所处的地位都只能是法律监督者,不仅对民事违法行为实施监督,也对权利人放弃权利的不当行为实行监督。公益代表人说认为检察机关提起民事公益诉讼是执行法律监督职能,目的是维护国家和社会公共利益。监诉人说认为检察机关具有双重身份,具有双重的法律地位:既是国家和社会公共利益的代表者,又是法律的监督者。民事公诉人说认为检察机关为维护国家利益和社会公共利益而提起民事公益诉讼,与被告是监督和被监督的关系,只能处于民事公诉人的法律地位。诉讼当事人说认为,在检察机关提起的公益诉讼中检察机关与通常民事诉讼中的原告人一样,居于原告人的诉讼法律地位,不仅享有一般原告人的诉讼权利,而且承担原告人的义务。

(二)分析与质疑

以上各个学说从不同角度考察都有合理性,但是必须明确的是检察机关作为一个诉讼主体参与到民事公益诉讼中去,其角色地位必须具有诉讼意义。

首先,对检察机关进行角色定位应区分其不同的参诉方式。从现在检察机关已开展的民事诉讼的司法实践来看,主要有提起民事诉讼、支持起诉和抗诉三种基本方式,因此其参加民事诉讼有不同的诉讼目的和任务。诉讼主体的地位最终决定于他与诉讼标的之间的关系以及他参与诉讼的目的和任务豍,因此不同的参诉方式下,检察机关享有的权利和承担的义务不可能相同,法律地位也就不可能一样。“监诉说”对其法律地位进行统一定位,并强调检察机关的诉讼监督职能,不仅会出现自己监督自己的荒谬后果,还可能破坏民事诉讼结构的平衡。

其次,民事公益诉讼中检察机关的角色定位应带有具有诉讼意义。依照《宪法》的规定检察机关是我国的法律监督机关,享有法律监督权。这种意义上的法律监督权仅仅是处于抽象的静态的法律规定层次的监督权,只有转化为“现实的监督权”豎,对享有监督权的检察机关来说才真正具有价值。检察机关只有参与到民事诉讼活动中去,才享有具体的诉讼权利承担具体的诉讼义务,其法律地位也必然带上诉讼色彩而具有诉讼意义。“法律监督说”未对诉讼意义上的法律地位和非诉讼意义上的法律地位进行区分,因而是不准确的。“公益代表人说”不是诉讼法上的概念,不能反映检察机关诉讼意义上的法律地位。

再次,民事公益诉讼中检察机关的角色定位受到民事诉讼基本结构的制约。民事诉讼的基本结构是双方当事人的平等对抗,在诉讼中双方具有完全平等的诉讼地位。“公诉人说”虽然实质上给检察机关予诉讼当事人的地位,但是却赋予其广泛的诉讼权利,过于强调民事诉讼中国家利益的成分和国家强制性,容易造成以公抑私的不平等状况。

从形式上看“诉讼当事人说”好像是合理的,但是检察机关提起民事公益诉讼时,其代表的是国家和社会公益起诉,本身和诉讼标的没有直接实体上的利害关系,是程序意义上的原告。笔者认为检察机关在民事公益诉讼中的法律地位应该定位为“特殊原告”,这里的“特殊”不是指检察机关享有监督意义上的特殊权利,而是因为其国家和社会利益代表人身份而享有的不同于一般原告的权利。

二、民事公益诉讼中检察机关定位为特殊原告之必要性分析

(一)现实的迫切需要

一方面,随着改革开放的日益加深和市场经济框架的逐渐建构,国有资产流失、环境污染以及不正当竞争等民事违法行为层出不穷。检察机关作为国家的法律监督机关,是国家和社会公共利益的代表人,以不同的方式参与到民事诉讼中去,强化了其法律监督职能。但是由于我国立法的缺位,检察机关在民事诉讼中的法律地位处于悬而不决的境地,庭审中检察机关的席位和座次难免尴尬。另一方面,由于检察机关对其诉讼监督职能和诉讼职能的混淆,难以保持客观、公正的心态来履行监督职能;法官对检察机关角色的错误领悟,也难免因有所顾忌而产生有意维护检察机关观点与主张的可能,影响审判工作的公正性。确立检察机关在民事公益诉讼中的诉讼地位,定位为“特殊原告”,明确其享有的诉讼权利和承担的诉讼义务,是立法及司法实践亟待解决的问题。

(二)完善民事检察权的需要

在我国,民事公益诉权不同于刑事公诉权,前者是检察机关作为公益诉讼代表人在公共利益受到侵犯或与他人发生纠纷时,向法院提起诉讼以解决民事纠纷的权利,后者是检察机关代表国家和政府对刑事犯罪提起控诉并在审判中出庭支持其主张的权利。前者救济的是被害的民事权利,依据的是私权制度,后者是制裁刑事犯罪的目的。检察机关民事监督权的实质是对民事法律的实施进行监督,检察机关民事起诉权来源于其对民事实体活动的监督权,而非来源于检察机关的刑事公诉权。随着我国法律规定的不断完善和检察体制的不断健全,民事检察权也处于不断完善中。随着检察机关职权的不断扩大,其在民事诉讼中充当的角色也越来越多,易引起角色的混淆,造成其行使诉讼权利和义务的混乱局面。为了民事法律的统一实施,把检察机关提起民事公益诉讼时的角色定位为原告当事人,并与公诉人区别开来。

三、民事公益诉讼中检察机关定位为特殊原告之可行性分析

(一)从检察机关提起民事公益诉讼的法理基础来看其可行性

关于检察机关提起民事公益诉讼的法理基础,有四种理论学说:公益说,干预说,监督说,公益和广义监督说。笔者赞同第四种学说,该学说认为我国检察院是国家的法律监督机关,提起公诉只是实现其法律监督职能的方式之一,它同时还有直接对人民法院的审判活动进行法律监督的职权。我国人民检察院提前民事诉讼应是监督民事法律实施职能的方式之一。换言之,我国检察机关提起民事诉讼权力源自其一般的法律监督职能,而非源自其公诉职能,更非源自其基于对民事审判活动直接进行监督的职能。

这一理论反映出我国检察机关提起民事诉讼的权力来源于宪法规定的法律监督权,这里是广义的监督,既包括对民事实体法律的监督,也包括对民事诉讼法律的监督,即诉讼监督。为了维护民事诉讼结构的平衡,检察机关不能实行“双重监督”豏,也就是说检察机关为了国家和社会公共利益而提起民事公益诉讼是对民事实体法律的监督而非对民事诉讼活动的监督,应该是诉讼当事人身份而非监督者身份,更不能两者兼具。

(二)从检察机关的性质和职能看其可行性

在民事领域,检察机关一方面有权对法院和诉讼参与人的民事诉讼活动进行诉讼监督,行使民事监督职能,另一方面有权对公民、法人或其他组织的民事实体活动进行一般监督,当民事违法行为损害了国家和社会公共利益时提起诉讼,行使诉讼职能,而诉讼监督职能和诉讼职能不是包含与被包含的关系,而是并列关系。检察机关在其提起的民事公益诉讼中的法律地位不能统一定位,更不能一再强调检察机关在民事公益诉讼中的诉讼监督职能,否则将导致混淆检察机关诉讼职能和监督职能的关系。

检察机关公益诉讼权的正当性取决于其对处于侵害状态中的公益负有什么样的职责。自检察制度产生以来,检察机关就以国家和社会公共利益代表的身份出现。检察机关公共利益代表人身份的确立,为其提起民事诉讼提供了主体条件。需要强调的是,检察机关的法律监督者身份和公益代表人身份并不矛盾。前者是抽象意义和规定层面的职能身份,是宪法层面的角色定位,具体到民事诉讼领域,检察机关有诉讼监督权和诉权,具有诉讼监督者的身份和公益代表人的身份,其中公益代表人身份是法律监督者身份在民事实体法律关系中维护国家和社会公共利益的具体体现。检察机关以国家公共利益代表人的身份提起民事公益诉讼时,只能以诉讼当事人的身份介入,行使公益诉讼职能,处于原告当事人的地位,具有特殊的原告资格。

(三)从民事诉权理论看其可行性

检察机关作为公益诉讼代表人,具有公益诉讼的起诉资格,是建立在现代诉权信托理论基础上的。依诉求信托理论,可以将诉权信托分为法定的诉权信托和任意的诉权信托,前者指虽没有实体权利和具体利益的牵扯,但法律出于最大限度地维护公共利益等特殊原因考虑,而将诉权赋予与实体权利和具体利益无关的其他任何组织。所以检察机关享有诉权,但不是实体意义上的诉权。根据现在当事人适格中的正当当事人理论,检察机关提起民事公益诉讼是形式上的正当当事人,是程序意义上的原告。

一般民事主体基于私权自治原则,对自己的诉讼权享有完全的处分权利。检察机关民事公益诉讼权是建立在诉权信托基础上,是形式上的正当当事人,区别于一般意义上的原告,被告不能针对检察机关提起反诉,不需要缴纳诉讼费用,不会承担诉讼的实质后果,判决书仅对检察机关发生约束力和既判力,而不发生执行力。

(四)从民事诉讼结构平衡看其可行性

民事诉讼结构是指诉讼主体之间的地位及其相互关系。其涉及两类不同的结构关系:一类是审批权和诉权的关系结构,另一类是诉权之间的关系结构。有三个最基本的诉讼职能:原告的控告职能、被告的抗辩职能和法院的审判职能。存在两种最基本的权利,即法院的审批权和原、被告各自享有的诉权。民事诉讼理论要求民事诉讼的参与者在民事诉讼规范的指引下进行角色分配和自我定位。法官与原、被告之间形成的是等腰三角形的结构,法官置于原、被告等距离的三角形顶端,扮演的是中立者的角色。原、被告则处于三角形的底部两角,具有完全平等的诉讼地位。任何主体参加诉讼都只能服从或者附属于这种诉讼结构,而不能动摇或改变这种诉讼结构。

首先,民事公益诉讼中检察机关具有的诉讼职能和诉讼监督职能,决定了其公益代表人和实施监督者的双重身份。基于民事诉讼结构的要求,检察机关或以诉讼当事人的身份参加民事诉讼,或以维护诉讼结构完整和平衡的诉讼监督者的身份介入民事诉讼。检察机关提起民事公益诉讼主要是为了监督民事经济活动而不是民事诉讼活动本身,主要是为了维护社会公共利益和社会秩序,而不是为了行使审判监督以保证诉讼活动的合法进行,必须处于诉讼当事人的地位而不是诉讼监督者的地位。

其次,民事诉讼结构以双方当事人的平等对抗为基本结构。民事诉讼解决的是平等民事主体之间的民事争议,其最基本的要求就是争议双方在诉讼中的法律地位平等,检察机关无论在有无实体权利主体的参与下提起民事公益诉讼,都直接与对方当事人产生直接的对抗关系,诉权与监督权应该分离,行使诉权的同时不能再行使监督权,否则民事公益诉讼中的抗辩对抗平衡格局被打破,当事人诉权地位平等原则将受到冲击,损害诉权的公正性。

需要说明的是民事诉讼中当事人诉讼地位的平等,指的是双方当事人诉讼权利的对等和诉讼机遇的相对应性,并不是双方当事人诉讼权利的完全相同。这里的“特殊”不是指检察机关享有监督意义上的特殊权利,而是因其涉及的是国家和社会公共利益所享有的特殊权利。

总之,检察机关是国家的法律监督机关,在民事诉讼领域,具有诉讼职能和诉讼监督职能,兼有公益代表人身份和诉讼监督者的身份,检察机关行使诉讼职能提起民事公益诉讼,在民事公益诉讼中处于原告诉讼当事人地位,具有特殊的原告资格。