论金融创新与金融法律监管理念

何坚强

概要金融创新在推动金融市场发展的同时,不可避免的带来风险。金融监管活动向金融法律监管过渡符合金融监管工作的内部规律,也是“依法治国”方略下的正确选择。而以法律监管作为金融创新规制的主要手段是这一趋势的体现。在金融创新的法律监管理念上,我们应当秉持以金融安全优先,充分创新与有效监管结合的理念。

关键词金融创新法律监管理念充分创新有效监管

中图分类号:F830文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-136-02

一、从全方位的视角认识金融创新

根据表现形式和划分方法的不同,金融创新有许多定义,但一般而言金融创新是指金融领域内各种要素的重新组合和创造性变革,广义的金融创新是指发生在金融领域的一切形式的创新活动,包括金融制度创新和金融业务创新两个方面。狭义的金融创新专门指金融工具创新和金融服务创新等金融业务创新。豍金融创新作为金融市场发展的催化剂,对金融市场的发展具有重要意义,可以说“金融创新是金融发展的主要动源,没有金融创新的推动,就没有上层次和升级性的金融发展”。豎积极发展金融创新是我国金融市场繁荣的必由之路。

但是“创新”与“风险”是相伴相生的,它在推动金融市场发展的同时,不可避免带来了风险。“金融创新风险是金融创新过程中,创新供给主体的创新措施不能顺利实施或创新收益遭到损失的可能性。金融创新风险由设计过程中的风险和金融创新实施过程中的风险这两部分构成,是金融风险在金融创新方面的具体表现。”豏金融创新风险的原因可归类为三个方面,一是金融创新通过创造新的货币供给、提高货币流通速度等形式影响了货币供应量,从而使得通货膨胀成为可能;二是金融创新使得监管领域和表外业务规模扩大,弱化了金融监管的有效性;三是金融创新使得各种金融机构的分工界限日益模糊,降低了金融体系的稳定性。从当前席卷全球的金融海啸来看,其根本原因就在于监管的发展跟不上创新的脚步,有人将此总结为“美国的金融危机源于监管完善滞后于金融创新,导致金融机构放贷行为盲目扩张,各种衍生工具层出不穷,潜在风险被人为掩盖,从而令金融泡沫一发不可收。”

二、以法律监管为金融创新规制的主要手段

对于金融创新,我们当然不能因噎废食,在深刻认识金融创新双刃剑特性的前提下,应采的正确态度是“积极发展,有效监管”。而从手段来看,又应当以法律监管为佳。

论述金融法律监管必须从金融监管说起,所谓金融监管是指一个国家的中央银行或其他金融监管当局依据国家的授权对金融业实施监督管理的称谓。广义的金融监管,除了包括金融监管当局对金融业的监督和管理,还可以指金融机构的自我监督管理和内部控制,以及金融机构同业自律与社会监督的全方位的综合监管体系。金融法律监管则是国家通过立法、司法对一国内的金融体系进行监督和管理。当涉及到国际金融活动时,金融法律监管的内容还包括了该国参与的国际组织与国际条约。“金融法律监管既不同于泛指的金融监管、公司内部监管、国家行政金融监管,也不是普通的国际经济协定,它是指国家立法机关、国家行政机关(或授权组织),为保证金融体系的安全运行,在与国际法律文件协调下,分别制定对金融体系进行监管的法律法规,并依法对金融体系监管,理顺各种国家权力的活动总称”豑。金融监管和金融法律监管是经常被混淆的概念,两者之间既有区别又有联系。金融监管广于金融法律监管,但金融法律监管却不是金融监管中简单的构成部分,金融监管是从监管内容的角度出发阐释监管主体对金融体系的监管活动,而金融法律监管则是从监管手段的角度出发,是指国家通过立法和司法手段对金融体系的监督管理。凡是监管必然有一定的规则,规则的执行也必须由特定的组织或机构去落实,在现代法治社会,从规则的连贯性、稳定性、协调性和监管的实效性等来看,一切的金融监管活动都将朝着金融法律监管的趋势发展,这也是各国一致努力的方向。

改革开放三十年来,我国金融市场和金融监管获得了极大的发展,但金融监管方式仍然有欠成熟。如监管理念落后,监管主体不明确,以行政手段代替依法监管,监管依据互相冲突等,这些问题很大程度上是依法监管的理念不坚定,法律监管的意识和制度不完善造成的。而金融法律监管通过颁布法律法规,为金融监管提供法律的保障和依据。由于法律法规的效力层级高、适用范围广、制定程序严格,采用金融法律监管方式可以使监管活动更具权威性、统一性和规范性。“面对风云变幻的国际金融形势和全球金融自由化浪潮的冲击,面对建立社会主义市场经济对金融体制的要求,可以看出,如何完善金融监管体制,保持我国金融市场健康、稳定发展任重而道远,而法律是“依法治国”的方略指引下的正确选择”。豒在这样的情况下,金融法律监管也应当成为金融创新规制的主要手段。

三、用创新的理念指导金融(创新)法律监管

金融法律监管涉及到法律的制定和颁布、监管机构的设置、监管机制的运行和冲突的协调等诸多方面。本文不打算面面俱到,仅就其法律监管理念方面作一论述,希望有助于研究的深入。

(一)金融创新推动下的法律监管理念演进历程

金融创新是对原有金融监管体制的考验,从历史的角度看,金融法律监管的理念在金融创新的推动下经历了不断的演变。在不同历史阶段,金融创新的作用是不同的。“在初始金融阶段,经济和金融发展尚处于低水平层次,这一阶段金融创新大都是为了解决经济发展中迫在眉睫的困难,与生产流通的结合相对紧密,因此对经济、金融发展具有良好的推动和促进作用,积极性大,风险性和投机性小。进入金融发展阶段后,金融创新‘双刃剑的作用开始明显起来,随着金融发展程度的提高,金融创新的正负作用同时提高。完全自发或自由放任地从事金融创新往往在产生积极作用的同时,滋生出严重的风险……”。豓市场经济的参与者是趋利的主体,金融创新最直接的效用就是给市场主体带来显著的经济效益,包括金融工具创新带来的资金融通成本降低、风险转移和规避手段带来的资源有效配置和优质的金融服务带来的便利等等。对经济效益的追求驱动着对金融创新的追求,反映到法律上就是要求各国金融监管机构推行金融自由化政策,不断的放松法律管制,实现金融资源的自由流动与配置。在这样的氛围下,效率优先因而成为金融机构进行金融创新所追求的个人本位主义的基本法律价值目标。但是,随着金融创新实践的发展,基于金融创新双刃剑的特性,它产生的金融风险加剧了金融脆弱性,当这种脆弱性积累到一定程度时,就必然引发金融危机,对经济发展造成严重的打击。因此,对金融行业的内在脆弱性与负外部效应的防范与化解就成为金融监管的重要内容,体现在法律制度上就是各国在国内层面无一例外地对金融行业严加监管。进而,安全与稳定粉墨登场,跻身成为金融监管机构进行监管所追求的社会本位主义的基本法律价值目标。历史总是在遗忘中向前发展,进入21世纪后,随着金融作为经济核心的地位进一步加强,金融危机的惨痛记忆渐行渐远,加之国际金融市场的激烈竞争,导致金融自由化的风潮愈演愈烈,反映到法律监管理念上,就形成了对“金融压抑”豔的宣扬和对放松管制的鼓吹。至此,金融法律监管的理念回到了原点。回顾金融法律监管“管制与放松”循环交替的演进历史,我们可以发现,其本质上是效率与安全的争论。面对金融创新,我们应该持怎样的监管理念,直接影响到整体金融监管法律制度的构建与运行。

(二)金融创新语境下的法律监管理念创新

对于金融法律监管理念,本文认为金融法律监管的职责就是扮演“恶人”的角色,在效率与安全的争论中,安全任何时候都不能让位。没有安全作为基础的“效率”,将构成安全隐患,最终会像所有的金融危机一样——数十年的发展成果毁于一旦。进一步讲,在破解效率与安全,创新与监管困境的过程中,我们可秉持“金融安全优先,加强监管与有效创新相结合”的理念。即首先坚持金融安全优先的理念,坚定不移定对金融创新进行法律监管,同时结合“充分创新”的理念,以这种新理念来应对金融创新风险。下面分而述之:

1.金融安全优先是应然之理和首选之道

首先,法律价值位阶理论告诉我们,当不同位阶的法的价值发生冲突时,在先的价值优于在后的价值。法的基本价值主要包括自由、秩序和正义,而效率、利益等则属于基本价值以外的一般价值。所以在秩序与效率、利益的排序上,秩序必须被优先尊崇。此外,在自由、秩序与正义等基本价值的追求中,秩序仍然应当排在第一位,“因为平等、正义与效益等其它目标追求只有在秩序的场景中才具有讨论的意义,这是因为秩序包括了安全性、预测性、和平性、连贯性与一致性等终级性价值的语意。”豖因而,安全优先具有天生的“正义性”。

其次,金融创新主要是微观主体的活动,在个人利益与社会利益产生冲突时,由于利益驱动和身处激烈竞争之中,指望其进行自身择优或自我约束是不够的。金融业的特殊性,决定了必须由当局从宏观上进行调控,通过各种有效的监管,不断矫正金融创新的方向,规范创新者行为,引导金融创新的健康发展,充分发挥金融创新的积极作用。事实上,在银行业界,由巴塞尔协议确立的“监管应当是充分的,任何银行不能逃避监管”的充分监管原则并未得到很好的落实。这一点更确定了安全优先是“应然之理”。

再者,安全与效率并非是完全对立的,从根本上讲,加强监管最终有利于效率的提高,并且这种在监管下效率的提高是金融市场发展的首选之道。在金融市场中,安全与效率并不是用非此即彼的关系。任何金融业务的经营都需要兼顾安全和效率,任何监管也都要充分考虑安全和效率。对于监管者而言安全是第一位的,效率居次,但对于金融经营机构来说,尽管也要考虑安全问题,但提高效率才谈得上安全,只有不断积累资金,扩大资金规模,才能巩固和保证安全。并且在许多时候,对于金融活动参与个体是安全的行为,对于整个行业而言却是高风险的行为。但是,“不管怎样的监管,只要它是合理的、有效的,它首先应该得到金融经营机构的认真执行,甚至符合这些经营主体的根本利益,或者说在提供安全的同时,还能够有利于促进其提高效率。否则,如果不是经营机构通过金融创新突破监管,就是经营机构被监管封锁在无效益的范围内,反过来阻碍金融业的发展”。豗所以从成本与收益的角度来看,在金融安全前提下的“效率”是金融市场发展的首选之道。

2.与充分创新相结合是突破口和落脚点

怎样达成安全与效益的平衡似乎是一个“永恒”的难题,因为在人们的观念中,鼓励创新和效率相联系,加强监管与安全相联系,对创新和监管的关系处理即是对安全和效率的取舍。但情况并非如此简单,注重安全并不意味着会扼杀效率,加强法律监管也并不就会阻碍金融创新。在保障金融安全的前提下,“充分创新与有效监管相结合”将是困局的突破口和落脚点。有效监管是指在科学、高效、严密的监管体系上对金融实施监督管理,是被金融经营机构认可并认真执行的监管。充分创新是在有效的法律监管之下进行的,在有效监管的环境中,金融创新不是被压抑,而是被鼓励和激活,由此而产生的金融创新成果将是积极的、高效的。充分创新对法律监管提出新的要求,推动法律监管的发展。它要求金融监管法律的制定具有前瞻性和预设性,为金融创新预留足够的空间。这是解决问题的关键,因为金融创新的频繁和更新换代的迅速是金融立法的难题,也是众多非法律规章和政策性监管文件出台的原因。实现这一目标需要高素质的立法人员和高效率的立法机构。前者应具备丰富的金融和法律知识,能够在金融与法律之间,金融市场与法律监管之间建立桥梁。后者应能够对金融市场的发展作出迅速的反应,进而制定高质量的金融监管法律法规。当然,更重要的是构建科学、合理的金融法律监管机制。