对业主自治组织法律地位现状的分析

肖立梅

摘要中华人民共和国国务院2003年颁布实施的《物业管理条例》更多是对物业管理企业的行政管理规范,从保护业主权利角度对业主自治组织的规定并不全面。司法实践中,各地法院在认定业主自治组织是否有诉讼主体资格上有较大分歧,给司法审判带来了不统一。

关键词业主大会业主委员会法律地位现状

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-099-02

我国物权法和物业管理法律中都规定了业主大会和业主委员会,业主自治是通过业主大会和业主委员会行使一定的职权来实现的。关于业主自治组织的性质和法律地位,在《物权法》颁布前就是学术界争论的热点问题。《物权法》颁布后,伴随着国务院《物业管理条例》的修改,尽管对业主大会和业主委员会的成立、职责范围和权利行使等方面作了较为详尽的规定,但对于业主大会和业主委员会的法律地位,立法仍然采用了回避的方式。

国务院2003年通过并施行的《物业管理条例》,是物权法颁布前我国第一部全国性的物业管理法规。条例的制定是从规范物业管理活动的角度出发,更多地表现为一种对物业管理企业的管理办法,而非业主权利的保护法,豍所以对业主自治权利的行使规定不完善。条例规定业主大会是由全体业主组成,代表和维护全体业主的合法权益,以及业主大会的会议形式和规则,但却没有明确规定业主大会是属于法人,或其他组织;是否享有为维护业主合法权益而实施起诉、申请仲裁等权利。该条例虽规定了业主大会拥有对涉及全体业主利益的物业事项及全体业主财产的管理权,但却没有规定其享有一定的独立财产所有权,同时也没规定业主大会的成立和登记条件,因而从该条例中很难看出业主大会的法律地位,其似乎主要是以会议制度形式而存在,是一个非常设组织。关于业主委员会,条例一方面规定了业主委员会是由业主大会选举产生,作为业主大会的执行机构,本身无独立的意志能力,而是须经业主大会授权来实施对全体业主的财产和物业事项的管理权;另一方面却又赋予业主委员会享有一定的民事权利能力和行为能力,即能以自己的名义代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同;此外,还特别规定业主委员会是依法定程序,由业主大会选举产生并经物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门登记备案后正式成立的合法主体。这种立法的矛盾使得明文规定作为执行机构的业主委员会似乎又是一个合法成立的独立组织。根据《物业管理条例》的规定,作为意思决策机关的业主大会不需要经过备案,而作为业主大会执行机构的业主委员会却需要经过建设部门备案,这些规定不能不让人感到困惑。

在物业管理实践中,业主大会是全体业主的集合,是以会议制度形式存在,而业主委员会是一个常设执行机构,并经房地产行政主管部门备案,有自己的组成人员和印章,可以代表全体业主行使一定的管理职权,因而当物业小区的业主利益受损时,业主通常选择将业主委员会作为维权工具,并以业主委员会的名义提起诉讼。而由于立法方面欠缺相应的法律规定,各地法院受理该类诉讼案件时在认定业主委员会是否有诉讼主体资格上出现了较大分歧,也给司法审判带来了不统一。有的地方法院在受理以业主委员会名义提起的物业管理诉讼纠纷时,认为业主委员会只是一个执行机构,不属于法人或其他组织,不具有诉讼主体资格,因而这些法院通常以业主委员会不具有当事人资格为由驳回起诉。而有的地方法院则认为业主委员会既然可以代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同,并且具有一定的办公经费,其应属于“其他组织”,享有独立的诉讼主体资格,因此这些法院受理了以业主委员会名义起诉或应诉的物业管理诉讼纠纷。实务部门对业主委员会诉讼主体资格在认定上存在的截然差异显然不符合法制统一的要求,势必损害法律的尊严。豎为了解决各地法院在审理物业管理纠纷时所遇到的关于认定业主委员会诉讼主体资格的难题,同时也为了方便业主诉讼,最高人民法院和一些地方高级人民法院都相继出台了相关司法解释和批复,承认业主委员会具有一定的诉讼主体资格。如:2005年《最高人民法院关于审理物业管理纠纷案件适用法律问题的若干规定》(征求意见稿)中第3条明确规定了业主委员会在一定情形下,可以作为原告参加诉讼;豏并早在2003年《关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格请示一案的复函》中,最高人民法院批复业主委员会可以自己名义提起诉讼。2003年12月《北京市高级人民法院关于审理物业管理纠纷案件的意见》(试行)第7、8条也规定了业主委员会在一定情形下可作为原告参加诉讼,以其主要负责人(主任或副主任)作为代表人。豐2004年11月重庆市高级人民法院《关于确认业主委员会在物业管理纠纷案件中诉讼主体资格的指导意见》明确指出:依法成立的业主委员会在物业管理活动中,为维护业主的公共利益可行使诉讼权,诉讼风险及诉讼后果由业主委员会及全体业主共同承担。其中,如果判定的是业主委员会必须依法履行职责的,由业主委员会承担,涉及财产支付责任时,则由全体业主共同承担。2004年广东省高级人民法院《关于业主委员会是否具备民事诉讼主体资格问题的批复》中也承认了业主委员会可以以自己的名义作为原告提起法律诉讼。上海市高级人民法院在2002年7月发布的七类纠纷疑点的审理意见中也已提出,凡涉及全体业主公共利益的事项,业主委员会有权作为原告提起诉讼,但应先召开业主(代表)大会,由大会以多数表决的方式对诉讼与否做出决定。从上述司法现状中可以看出,我国各地不同法院在审理有关业主委员会诉讼案件上有不同的做法,尽管目前多数法院趋向于承认业主委员会在涉及全体业主公共利益的物业管理纠纷范围内具有一定程度的民事诉讼主体资格,即业主委员会一般只能作原告,不能作被告;但在理论上也认为业主委员会不能完全替代业主管理组织而享有独立的诉讼主体地位。

在《物权法》起草过程中,曾对业主自治组织的法律地位做出过规定,豑但在第五次审议稿之后,直至物权法的正式通过,均不再有此规定。很明显,在业主自治组织的法律地位问题上,立法者采取了回避的态度。这一立法变化的主要原因在于,立法部门经调查研究认为,业主大会是业主的自治组织,业主委员会是业主大会的执行机构,业主大会或者业主委员会享有的权利、承担的义务都要落在业主身上,目前,许多小区没有成立业主大会或者业主委员会,对业主大会或者业主委员会提起诉讼、申请仲裁的权利以暂不作规定为妥;对侵害业主共同利益的纠纷,可以通过民事诉讼法规定,推选代表人进行诉讼。豒所以在现行《物权法》中仍然没有明确业主大会和业主委员会的法律地位,只是《物权法》第83条豓作了较为笼统、模糊的规定,为此还引发了立法者和学者们仁者见仁、智者见智的理解。一种观点认为,业主大会才是业主自治组织,业主委员会是业主大会的执行机构,不是独立的民事主体,业主大会的性质是业主团体,不具有法人资格,但可认定为其他组织。依照《物权法》第83条规定,是将其作为其他组织对待,不具有法人人格,但是有一定的民事行为能力和诉讼行为能力。豔第二种观点认为,物权法第83条虽然规定了业主大会和业主委员会的管理权能,但并不能因此确定业主大会和业主委员会就可以对管理事项享有诉权,并因此具有诉讼主体资格。在审判实务中,一般否定业主大会具备诉讼主体资格,但对于业主委员会是否具备诉讼主体资格,有不同观点。结合物权法第83条规定而言,业主大会和业主委员会对其享有管理权的事项,并不当然享有诉权。在业主利益受到损害时,业主可以采用诉讼代表人等方式提起诉讼,进行解决。豖第三种观点认为,业主团体作为一个社会组织,其运行必须依赖于下设机关。业主团体通过业主大会和业主委员会形成全体业主的集体意志,进而实现管理上的自治。《物权法》第83条规定了业主大会和业主委员会的管理职责以及管理范围,同时在当事人拒不履行自己的义务,侵害全体业主的合法权益,或者共有部分受到损害的,业主大会和业主委员会可以代表全体业主对业主侵害、侵占行为、违反业主公约的行为等提起诉讼。豗第四种观点认为,业主大会是业主的自治组织,是基于业主的建筑物区分所有权的行使产生的,由全体业主组成,是建筑区划内建筑物及其附属设施的管理机构。业主委员会是业主大会的执行机构,按照业主大会的决定履行管理的职责。对于建筑区划内的个别业主,不遵守法律、法规以及管理规约的规定,损害部分业主甚至全体业主的合法权益的行为,有下面几种处理办法:一是业主大会、业主委员会依照法律、法规以及管理规约的规定,要求其停止侵害、消除危险、排除妨碍、赔偿损失;二是受到侵害的业主个人依据民事诉讼法等法律的规定,向人民法院提起诉讼;三是共同受到侵害的业主,推选代表人,依据民事诉讼法等法律规定,向人民法院提起诉讼。豘由此可见,对于《物权法》第83条是否赋予了业主自治组织诉讼主体资格,学者们意见不统一,对于认为赋予了诉讼主体资格的还存在是赋予业主大会还是业主委员会抑或两者皆包括在内的不同意见。由此对于如何理解物权法规定的涵义,并以此来指导现实实践产生很大的障碍。在物权法颁布的基础上,国务院对2003年《物业管理条例》进行修订,并于2007年10月1日施行,新《物业管理条例》第15条删除了原《物业管理条例》中“业主委员会是业主大会的执行机构”这一规定,只规定“业主委员会执行业主大会的决定事项”,履行规定的职责,有意淡化或者回避这一问题,但又没有说明该修改的原因是什么,豙甚至在《国务院关于修改〈物业管理条例〉的决定》中根本没有标明该变动。这一处修订并没有改变大家对业主委员会的看法,无论是在学者的著述中还是司法实务的解释说明中,仍然将业主委员会作为业主大会的执行机构。

在当前的法律规定背景下,对于业主大会和业主委员会之间是何种关系,分别属于两个不同的民事主体还是业主委员会是业主大会的内部组织机构?谁能作为民事主体代表全体业主维护其合法权益,业主大会还是业主委员会?业主大会和业主委员会是否有诉讼主体资格?理论界和实践界存在着不同的观点。有的认为业主大会实质上只是业主大会会议,仅类似于公司法上的股东大会,其团体性特征并不明显,豛业主委员会是实践中的业主管理组织,理应代表全体业主提起诉讼;有的认为业主委员会只是业主大会的的执行机构,业主大会既然是由全体业主组成,则应由业主大会代表全体业主提起诉讼;而有的法院则认为业主大会和业主委员会都是业主管理组织,都能代表全体业主提起诉讼,但在诉讼实践中一般由业主委员会代为起诉。也有的学者认为业主大会和业主委员会都不是业主管理组织,它们只是业主管理组织的组织机构,不具有独立诉讼主体地位,因此二者都不能代表全体业主参加诉讼。豜业主自治组织的法律性质没有明确定位,就使得业主自治组织在诉讼实践中地位尴尬,削弱其在代表与维护全体业主权益中的作用。

业主自治制度是物业管理制度的核心与灵魂,其完善将有助于增强业主自治权利意识观念,有利于业主通过民主的程序,来管理自己的家园,有助于物业管理纠纷的减少与解决,最终将促使物业管理市场健康的发展。探讨业主自治组织的法律地位,对于理顺物业管理中的各种法律关系,更好地维护广大业主的合法权益,指导人民法院处理物业管理中的诸多纠纷具有非常重要的现实意义。关于业主自治组织法律地位的研究不仅仅是提供给业主维护自身利益的一个法律保障,而且是全体业主通过民主方式管理自己事务的一个途径,有关该问题的研究是培养业主民主理念和公民精神的摇篮。