我国食品市场准入制度研究

孙厚权 崔 佳

摘要我国的农药监测体系尚不健全,安全评价体系尚不完善,农药标准化建设进展迟缓,这些都成为阻碍我国食品市场准入体系完善的绊脚石。不仅如此,我国的农药科学技术相对落后,这也阻碍了我国食品的出口。本文指出完善我国食品市场准入制度,有助于我国食品进出口贸易更好地发展。

关键词食品市场准入制度

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-052-02

一、我国现行的进出口食品市场准入制度的基本情况

(一)食品市场安全准入制度

食品质量安全市场准入制度是国家质检总局按照国务院批准的“三定”方案确定的职能,依据《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》、《工业产品生产许可证试行条例》等法律、法规以及《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》的有关规定,制定的对食品及其生产加工企业的监管制度。根据2003年7月18日公布施行的《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》(国家质检总局局长令第52号),食品市场准入制度的核心内容主要包括以下三个方面:

1.对食品生产加工企业实行生产许可证制度

实行生产许可证管理是指对食品生产加工企业的环境条件、生产设备、加工工艺、原材料、执行产品标准、人员资质、储运条件、检测能力、质量管理制度和包装要求等项目进行审查,并对其产品进行抽样检验。对符合条件且产品经全部项目检验合格的企业,颁发食品生产许可证,允许其从事食品生产加工。已获 得出入境检验检疫机构颁发的《出口食品厂卫生注册证》的企业,其生产加工的食品在国内销售的,及获得HACCP认证的企业,在申办食品生产许可证时可简化或免于工厂生产必备条件审查。

2.对食品出厂实行强制检验制度

其具体要求有两个:一是那些取得食品生产许可证并经质量技术监督部门核准,具有产品出厂检验能力的企业,可以实施自行检验其出厂的食品。实行自行检验的企业,应当定期将样品送到指定的法定检验机构进行定期检验;二是已经取得食品生产许可证,但不具备产品出厂检验能力的企业,按照就近就便的原则,委托指定的法定检验机构进行食品出厂检验。

3.对实施食品生产许可制度的产品实行市场准入标志制度

获得食品生产许可证的企业,其生产加工的食品经出厂检验合格,在出厂销售之前,必须在最小销售单元的食品包装上标注由国家统一制定的食品生产许可证编号并加印或加贴食品质量安全市场准入标志。没有加贴QS标志的食品不准进人市场销售。国家质检总局统一制定食品质量安全市场准入标志的式样(见右图)和使用办法。

(二)违规的部分处罚规定

食品生产加工或者销售企业有下列情况之一的,由质量技术监督部门责令其停止生产、销售,限期取得食品生产许可证;并处违法生产销售产品(包括已出售和未出售的食品)货值金额15-20%的罚款;有违法所得的,没收违法所得;造成损失的,依法追究责任。未获得食品生产许可证而擅自生产的;委托无证企业生产加工食品的;食品生产许可证超过有效期而继续生产的;超出许可范围擅自生产的;销售无证产品的。

取得食品生产许可证的企业,未按规定在食品包装上标明生产许可证编号和加印(贴)QS标志的,责令整改;情节严重的,可处3万元以下罚款,吊销食品生产许可证。

食品生产企业不具备产品出厂检验能力且未按规定进行委托出厂检验而擅自出厂销售的,或者食品生产企业具备产品出厂检验能力而未按规定实施产品出厂检验的,由质量技术监督部门责令限期改正;逾期不改的或者情节严重的,处3万元以下罚款;情节严重的,吊销食品生产许可证。

食品质量安全不符合强制性标准要求的,按照《中华人民共和国产品质量法》第四十九条的规定处罚;情节严重的,吊销食品生产许可证。

二、我国现行食品市场准入制度与发达国家相关制度的比较分析

(一)发达国家的食品市场准入制度及新动向

1.日本——肯定列表制度豍

日本已登记或已设定残留标准的农兽药(350种)远少于世界上使用的农兽药数(700多种),而按照日方法律规定,对于没有制定限量标准的农兽药,即使发现某种食品中含有该物质,也允许其在日本销售。由于日本大部分农产品依靠进口(60%左右),对于进口食品中可能含有的这部分农兽药的监管处于失控状态。另一方面,近年来频频出现的进口农产品农兽药超标事件以及日本国内发现的未登记农药的违法使用问题使消费者陷入对食品安全性的极度不信任状态。为此农林水产省修改了农药取缔,加强对未登记农药的取缔和处罚。劳动厚生省修订了《食品卫生法》,并根据修订案,开始对食品中农业化学品残留物限量引入所谓的“肯定列表制度”。该制度禁止含有未制定最大残留限量标准(MRLs)且含量超过一定水平(一律标准)的农用化学品的食品销售。

在新的“肯定列表”制度中,日方对714种农药、兽药及饲料添加剂设定了1万多个最大允许残留限量标准,即“暂定标准”;对尚不能确定具体“暂定标准”的农药、兽药及饲料添加剂,设定了0.01ppm的“一律标准”,一旦食品中残留物含量超过此标准,将被禁止进口或流通,这与日方现行制度有较大差别。该制度已在《食品卫生法》修正案发布(2003年5月30日)后的第三年(2006年5月29日)生效。这个制度的实施会给我国对日食品出口形成更大的技术壁垒。

2.美国——标签标识豎

美国对食品标签的要求极为严格,美国食品药品管理局要求大部分的食品必须标明至少14种营养成份的含量,这加大了发展中国家出口商的成本压力,尤其是对没有条件进行食品成份分析的国家而言,无疑是禁止进口性措施。2006年1月1日,美国食品药品管理局开始强制性实施两项新食品标签要求,分别是将转脂肪酸列为必须标示的营养成份,但每份用餐量中脂肪含量低于0.5克的食品可以不标出转脂肪酸含量,以及对于含有致过敏物质的食品,要求必须在食品标签上标示出所有可能导致过敏的成份(即使仅含微量过敏源)。这必将增加中方食品进入美方市场的负担。

2005年度,美国共向WTO进行了72项技术性贸易壁垒通报,其中有8项是关于食品标签修改草案的通报,涉及蔬菜、水果、禽蛋类食品和葡萄酒、蒸馏酒、麦芽酒精饮料等。

3.欧盟——苛刻的卫生检疫制度豏

欧盟凭借先进的技术优势,对中国出口产品提出种种苛刻的技术标准或条件加以限制。1996年8月1日,欧盟以不符合卫生标准为由,禁止中国的冻鸡和部分水产品进入其市场,至今尚未全部解禁,每年给中国造成数亿美元损失。1997年。欧盟以中国海洋环境污染为借口停止进口中国的贝类产品。而此前中国每年向欧盟出口贝类约2750万美元,占中国每年贝类出口额的1/5。

为削弱中国农产品的竞争力,欧盟不仅设置技术性贸易壁垒,而且制定的标准也越来越苛刻,甚至有些标准也超过了欧盟自己的生产标准。2002年3月底。欧委会批准全面禁止在饲料中使用生长素类抗生素作为饲料促生长添加剂,世界卫生组织也要求各国有关当局限制对牲畜使用抗菌药,这些措施直接造成了对中国出口动物产品相应的药残限制。2002年1月底,欧盟以中国出口的禽肉、龙虾制品中农药残留及微生物超标为由,全面对中国动物源性产品进行。“封关”的禁令,致使中国该类食品的出口急剧下降。

(二)我国食品市场准入制度与发达国家相关制度的比较

对比我国和发达国家的食品市场准入制度,可以看到发达国家在食品的农药化学物等有害物质残留量限量标准方面都作出了严格的规定,不仅如此,甚至每年都在不断地提高这些限量标准,以此来限制发展中国家的食品进入该国市场。而这些限量标准,也正是发达国家设置的对外贸易技术壁垒的一个重要组成部分。

世界各国对农药污染环境安全评价,特别是预报和预警评价十分重视,并建立一些农药环境行为模型。在全球经济一体化不断加快的形势下,技术规范纳入法规的范畴已成为发达国家发展经济和保护自身利益的有效依据。例如,英国政府专设了农药残留工作委员会,对所有食品进行专门检查和跟踪检验,其中40%的抽查样品来自进口食品。为此英政府每年要花费1700000英镑 ,每年检验约4000个样品取得80000多个数据。在1996年的检验结果中约有34%的样品中检验出农药残留物,有1%的样品其残留量超过了规定的最高残留限量。为此英政府强化了农药残留检验工作,对国内的农产品在产地进行抽样直接检验。对上市前超标的农产品提出事先的警告,不准进入市场。对进口农产品直接在港口进行农药残留检验,一旦发现其农药残留量超标,严禁其整个货批的进口。豐

而我国的农药监测体系尚不健全,安全评价体系尚不完善,农药标准化建设进展迟缓,这些都成为阻碍我国食品市场准入体系完善的绊脚石。不仅如此,我国的农药科学技术相对落后,这也阻碍了我国食品的出口。

三、完善我国食品市场准入制度的几点建议

(一)建立监测制度,完善检测体系

我国目前的农产品质量安全监测体系与社会需求还存在非常大的差距,特别是农药化学物等有害物质残留等安全类检测机构的数量和监测能力均不能满足目前我国农产品质量安全监测管理的需求,现有的大部分部级质检中心均是在科研、生产和教学单位原有实验室基础上建立的,存在试验环境条件差、仪器设备陈旧老化、检测能力弱、检测速度慢等主要问题。

另外我国目前对农产品质量安全监测体系的投入十分有限,市场准入性检测费用大多由农产品生产者或经营者支付,这既影响了政府监测机构监督职能的发挥,又增加了农产品的成本。除了应该继续加强对蔬菜中农药残留水平的大规模监测外,我国对农产品生长环境(土壤、水系等)中农药残留污染重视不足,这也会影响到我国食品安全的评价和解决问题。因此,建立农产品及其生长环境中农药残留污染监测体系,就可以为进一步控制、治理农药污染提供研究基础,从而建立预警体系和贸易壁垒。

在机构建设方面,根据需要建立一批新的机构,以弥补检测力量不足的局面,大力加强机构能力建设,在检测范围、速度、质量上提高水平。

(二)加快农药残留限量标准的制定工作

面对我国农药残留标准制定的情况,首先,要积极开展对于国际标准的研究工作,特别是我国农产品主要出口国的限量标准研究工作;其次,对于我国农药残留限量标准中存在太笼统和数量少的问题,要进行梳理,加快补充和修订限量标准工作,重点是制定对于人体健康和进出口贸易影响较大的农药品种的限量标准制定工作;另外,还要及时了解限量标准设置规则和最新动态,适时做出相应政策调整,以保护我国农产品生产者和消费者的利益。

(三)完善法律法规体系

这里主要指的是农产品质量安全管理方面法律法规的制定。由于我国加入WTO,农产品安全的法制化管理需要尽快与国际接轨。近年来,一些国家经常利用技术壁垒,为我国农产品的出口设置障碍,暴露出我国农药残留法规建设的应对措施不够,以及相关体系的薄弱。

因此,应该尽快完善我国农药残留相关法规建设、机构建设,加大力量对我国与其他发达国家或国际组织在农药残留法规等方面的比较研究,找出优势和差距,有的放矢。

(四)加强进口食品安全管理,提高进口食品检验检疫把关能力

一是完善进口食品审批程序,全面实施电子化管理,规范进口审批管理工作;二是在核定口岸查验能力和查验品种的基础上,保证审批工作与口岸查验能力的适应性;三是对大宗重点食品实施进口食品安全监控计划,严格对进口肉类、水产品、奶制品等进口食品实施疫病疫情、微生物、药物残留、添加剂和重金属等监测工作;四是加强实验室等检测技术设施建设,改善仪器设备,重视技术人才培养,提高进口食品安全卫生检测能力。五是配合海关、边防等部门严厉打击食品非法走私入境活动。