小产权房存在的风险及对策

张 楠

摘要伴随着我国住房产业化而出现的小产权房,形成原因有其特定的经济条件和社会背景。本文指出在对待这一问题上必须对其进行合理化规置,以更好的保障民生利益的实现。

关键词小产权房合法化政策

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-099-01

一、引言

我国出台的法律、法规中并没有所谓的“小产权”“大产权”的概念,只是由于我国土地管理制度的特殊性,才形成了社会上一些约定俗成的说法。国家发产权证的叫“大产权”。如开发商办理合法的立项开发手续后,办理土地出让手续并按规定上缴给国家土地出让金和使用税(费),由国家发放给开发商土地使用证和房屋预售许可证,这样的房屋称为大产权房屋。“小产权房”占用的是集体土地,按照我国现行法律,这类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地,土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,它没有产权,更没有国家的土地使用证和预售许可证,因此小产权就是没产权。伴随我国住房产业化出现的小产权房,不久前经国家发改委的“禁售通知”和建设部一纸“风险提示”成为社会关注焦点。地方政府近期纷纷出台了对小产权房清理办法,但实际清理中遭遇重重阻力。

二、“小产权房”问题的缘起

实际上,早在20世纪90年代早期,北京市香堂村就曾经建设别墅进行出售,售价很低,所以颇受购房者青睐。但彼时的“小产权房”尚少,并未受到广泛关注。而最近两三年内,“小产权房”在全国遍地开花。而之所以出现“小产权房”并且数量暴增,则是由于以下两个原因:集体土地所有权虚置和房价暴涨。(一)制度根源:二元结构的土地法律制度导致集体土地所有权虚置。“小产权房”无法拿到国家房管部门正式颁发的房产证,而国务院办公厅也早在1999年发布的第39号文件《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中明确规定:“严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发??农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。”关键问题是,为什么不给建造“小产权房”颁发土地使用证?为什么不给“小产权房”颁发房产证?由我国法律规定看,我国具有独特的城乡土地产权结构。这一土地结构维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。目前,我国的土地具有国家所有和集体所有两个产权主体,并对两个主体采取不同的规划方法和程度不一的干预,最终结果导致这两个主体地位是不可比的。农村集体土地所有权的没有最终处分权等现象表明,集体土地所有权的产权权能残缺。这种产权瑕疵一方面体现在集体土地所有权主体虚位;另一方面,农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权相对有限,最终支配权掌握在政府手中。虽然我国法律限制甚至禁止农村集体建设用地流转,然而随着市场经济的发展,随着国有土地市场的完善,集体建设用地使用权流转日渐活跃,客观上集体建设用地使用权流转隐形市场已经形成。(二)经济原因:房价暴涨导致“小产权房”激增。集体土地所有权的虚置虽然是造成“小产权房”的根本原因,但是,“小产权房”毕竟是近年才风起云涌、蔓延全国的,而导致“小产权房”激增的,正是不断疯涨有进无退的城市房价。不断飙升的房价已经逼迫众多市民到了为了买房不顾风险的地步。因此可以说正是暴涨的房价催生了越来越多的“小产权房”。

三、处理小产权房的建议

在国家出台小产权房的相关政策之前,购买得不到法律认可的小产权房主要存在产权风险、流通风险、质量风险、财产风险等,建议在处理时考虑以下方法

(一)不能使其随意合法化

前文已分析,“小产权房”是违背法律规范的行为,极易引发法律纠纷,可能与城市规划冲突,甚至动摇国本、影响18亿亩耕地的坚守等。其中各个环节的参与者都试图打法律的“擦边球”,或认为“法不责众”,而在利益的驱使下无视法律的存在。在我国当前推进社会主义民主法制建设的进程中,如果使“小产权房”合法化,就是对遵纪守法者的打击,也有损政府的威望和公信力;正常的房地产市场将受到严重冲击。所以,不能使“小产权房”随意合法化是一条底线。

(二)区分类别进行合法化运作

对于不同区域、不同类型、不同年代的“小产权房”,政府应在摸清家底的基础上,进行分类处理。第一,对于符合乡镇规划且已由村委会或乡镇政府办理了确权发证手续的“小产权房”,允许其补办合法化的购买手续。但在办理过程中,应把开发商应补办的手续和购买者应办的手续区分开来,首先应由开发商依照城市房地产开发的规定补交各种费用,办理各种手续,将集体土地变为国有房地产开发用地;其次,应对“小产权房”变为“大产权房”后的房价,由政府牵头组织有关机构进行评估,合理确定房屋的购买价格,在购房者补交原购房价与现评价估价差额后政府发给合法的产权证书。第二,对不符合乡镇规划、占用耕地建筑的“小产权房”,政府按成本价回购,作为福利房或廉租房使用,影响比较大的予以拆除复耕。第三,对于由于兴办乡镇企业而将农业用地转为建设用地上的房屋,应清查摸底,对破产或无力经营的企业,在合理补偿的基础上由政府进行土地征收,作为储备用地,严禁此类土地再次进入“小产权房”开发市场。

(三)制定和完善合理的农村土地法律制度

随着我国社会主义市场经济进一步深化,原有的农村土地法律制度遇到了一系列新问题,各级地方政府也出台一些《办法》,如2002年1月1日起实施的《江苏省农村土地承包经营权流转办法》,其目的是在《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规框架下,为了维护农村土地承包当事人的合法权益,规范土地承包经营权流转行为,促进土地资源的优化配置和合理利用。

四、结语

城市的扩大,使部分靠近城市的农地升值迅速,如何合理定位政府在土地市场化运作中的角色,赋予农民在土地市场经济条件下平等的权利,实现国家、社会整体利益与社会大众个体利益兼顾的目标,是法律工作者与时俱进考虑的重要问题。在此基础上,制定和完善合理的农村土地法律制度是解决“小产权房”问题的根本前提。