在中国构建环境责任保险制度的初探

秦桂芬

摘要环境侵权责任保险是基于投保人与保险人之间的环境侵权责任保险合同,由保险人在特定的环境侵权赔偿责任发生时,向受害人支付一定金额的一种责任保险制度。环境责任保险制度因其具有分散风险,及时有效补偿受害人的特点,可以比较好的弥补一般侵权理论的不足。环境责任保险制度有着很积极的意义,但是在我国实施的情况并不乐观,与之配套的相关制度也没有相应建立起来。本文根据我国国情,提出了一些构想,希望对我国建立环境责任保险制度有所裨益。

关键词环境侵权环境责任保险道德风险

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-001-02

环境因其特性,一旦发生污染事件,涉及面之广,受害人数之多、造成经济损失之大,非一般侵权行为能与之相比。如果仅按照传统的一般侵权责任来处理,将会出现很多难以解决的问题。例如,因污染而造成的损失,全部由污染企业来承担,企业要么没有足够的资金来赔偿受害人,从而造成受害人利益的损失;要么因此使自身陷入万劫不复的境地。

企业因生产经营行为而污染环境、侵害他人人身、财产等权益,并不一定是该生产经营行为违反法律、法规所致,甚至有些行为本身是合法的,是经济发展,满足人类需求所必需的。不只企业因其生产经营行为获得利益,受害人也可以是利益的享受者。如果一味的让企业全额承担损失,这将与公平正义的精神相违背。因此,为了平衡受害人与企业之间的利益,同时促进经济健康有序的发展,笔者认为有必要探讨环境侵权损害赔偿风险的分担机制。环境责任保险制度就是在这种背景下应运而生的。

一、环境责任保险的概述

环境责任保险是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险。环境责任保险由公众责任保险(CGL) 发展而来。20世纪60 年代以前,环境风险还不突出,环境责任案件较少,因此CGL 保单并未将环境责任损害赔偿列为除外责任,到1973 年,几乎所有的CGL 保单都将故意造成的环境污染和逐渐性的污染引起的环境责任排除在保险责任范围之外。而将环境责任保险单独设立为新的险种,被保险人若要分散其环境责任,必须购买专门的环境责任保险。

二、建立环境责任保险制度的必要性

(一)环境侵权的特点

1.侵权人与受害人在能力上的巨大差距。在环境侵权中,加害人多为经济实力雄厚、科技实力很强的企事业单位,而受害人多为处于弱势地位,知识水平相对较低且缺少抵抗能力的群体。因此,一旦发生环境侵权行为,以受害人的经济实力和技术水平基本难以与侵权人抗衡,这就必然使受害人很难从侵权人处获得赔偿,环境侵权行为也难以得到有效的遏制。

2.因果关系上的复杂性。在环境侵权中,加害人往往以环境为中介间接侵害他人权益,而不是直接作用于受害方。环境侵权引起的损害多是多种因素作用的结果,很难分清何者是主因,何者是次因,这就为环境侵权的主体、因果关系的认定等方面带来很大的困难。特别是在一些环境污染案件中,受害人因为很难证明因果关系,从而使获得赔偿的难度加大,获赔数额也与实际损失相差甚远。

3.损害后果的潜伏性。环境受到污染、破坏,由此引发不良后果通常要很久才会暴露出来。环境自身具有净化能力,在其自净能力范围内,污染、破坏环境不会马上对环境产生根本的影响。只有超过其自净能力,还继续向环境排污时才会使环境问题凸显出来。对人体的侵害也是如此。因此,这是一个不断积累、沉淀的过程。正是因为损害后果的潜伏性,长期性,所以难以对因果关系、责任主体加以明确的界定,甚至可能影响到受害人及时起诉,从而使其获得法院保护的权利丧失。

4.侵害对象的广泛性。环境侵权的对象不像一般侵权那样侵害的对象单一,人数较少,它一般侵害的是不特定的人或物,涉及面非常广泛。侵犯的权利也是包括生命权、健康权、财产权以及其他环境权益等内容在内的诸多权利,这使得环境侵权更加特殊。

5.行为并非违法性。很多环境侵权行为具有正当性,它们符合国家有关的环境标准,依照法律的规定来生产、经营,也为社会发展的发展做出了自己的贡献。但是,因为人类水平的有限性,仍避免不了污染环境,侵害他人权益行为的发生。这些行为并不违法,只是为补偿受害人的损失,平衡行为人与受害人的利益,法律规定行为人应承担环境侵权责任。

(二)环境责任保险制度的功能

1.有助于分散责任。环境责任保险制度,使本来由一个人、一个企业承担的风险转为由社会大众来承担。一方面,减轻了责任人的负担,使其不致因承担赔偿责任而造成资不抵债,影响生产生活;另一方面,投保人缴纳一定的固定保费后可以将风险转让给保险公司,在保险公司赔偿的金额不足时,再承担余额的赔偿责任,这就大大加强了责任人的偿付能力。

2.有助于保护受害人的利益。环境责任保险的最终目的在于保护受害人的利益,使其损失能够得到合理及时的补偿。建立环境责任保险制度增强了责任人的赔偿能力,也使受害人的受偿几率增大。此外,许多国家还规定了受害可以直接要求责任人的投保公司向其支付保险金,这更有助于受害人所遭受损失得到及时的补偿。

3.有助于促进科技进步。人的认识水平是一个不断深入的过程,科技的发展也是一个渐进的过程,因此完全控制生产经营过程几乎是不可能的,这就难免会出现在生产经营过程中侵犯他人权益的情况发生。如果没有环境责任保险制度,一旦出现侵权行为就由责任人赔偿全部损失,生产者可能会担心高额的赔偿而不愿意采用新技术、新工艺、新方法进行生产,从而阻碍科技的进步和社会的发展。反之,通过参加环境责任保险,投保人可以在保险公司的保障下积极开展新业务,研究开发新工艺,从而推动科技的进步。

4.具有一定的社会再分配功能。环境责任保险特别是强制责任保险,在一定的领域内,具有类似于二次分配的功能。财富的所有人通过购买保险支付保费,将一部分财产转移到保险公司,保险公司收取众多投保人的保费后,建立保险基金,对受害人的损失予以赔偿,使受害人获得一定的经济补偿。豍这在某种程度上可以看作社会财富再次在不同的主体间进行分配,从而维护弱者的利益。

三、环境责任保险模式的选择

目前西方各国较为典型的模式有以下几种: 德国《环境责任法》兼用强制责任保险与财务保证或担保作为环境损害的保障制度;美国《资源保全与恢复法》实行强制保险制度;法国及英国等国家则以任意责任保险为原则,仅在法律有特别规定的场合才实行强制责任保险。这些国家实行环境责任保险概括有以下几个特点:第一,实行强制责任保险制度的国家占多数,以任意保险为主的国家相对较少;第二,环境责任保险制度能在西方各国有效的运行,除了保险市场发展良好,各国的经济实力雄厚外,政府也需要提供一定的财政支持;第三,各国的环境责任保险业均采用保险集团联合承保的模式;第四,环境责任保险的承保范围不断扩大,由原来只承保突发性事故扩大到逐渐承保渐进性事故。

我国环境责任保险应采取何种的模式,笔者坚信必须依据我国具体的国情来确定。环境责任保险制度无论是采用强制保险还是任意保险,都必须具有其一定的基础才可以运作得良好。强制环境责任保险制度必须要求政府拥有雄厚的经济实力、健全的法律制度、其他行之有效的配套设施,才可能使该制度发挥其应有的功效。而任意环境责任保险则要求有发展得良好的商业保险市场、保险公司对环境污染评估达到一定的水平、企业的保险意识高等要素。根据我国的实际情况,经济实力不足以要求所有的企业都强制投保环境责任险。另一方面,我国的责任强制保险业发展比较晚,许多制度都还没有健全。在这种情况下即盲目强制所有可能产生污染的企业都投保,是不切实际的。

因此,笔者建议应根据中国的实际情况、行业的特点来建立符合本国国情的环境责任保险制度。在产生环境污染和危害最严重的高危行业实行强制责任保险。高危行业一般是指使用危险物质作为生产原料的企业;排放有毒污染物或者其他危险废物的企业;位于环境敏感区的排污企业;危险废物集中处置场所的经营管理单位;生产具有剧毒特性的危险化学品(如砒霜)的企业;民用核设施的经营单位。豎具体如石油、化工、印染、采矿、水泥、造纸、皮革、火力发电、煤气、核燃料生产、有毒危险废弃物的处理等行业。而在其他污染相对较轻的行业,政府则给以积极引导,促使企业自愿购买环境责任保险。

四、环境责任保险制度的实施所需要的配套设施

环境责任保险制度的有效实施必须有相关配套设施加以辅之。笔者认为,在我国要建立环境责任保险制度,必须有以下几个相关方面与之配套才会充分发挥它的功能。

(一)基本制度层面

法律法规的完善是建立环境责任保险制度的基础,也是环境责任保险社会化、法定化的先决条件。首先,应该根据我国的实际、我国保险业的发展情况,制订具体的有关环境责任保险的法律法规。借鉴已经在我国运行的油污损害赔偿责任和海洋石油勘探开发污染损害赔偿责任的具体规定,在相关的环境法中加以规定环境责任保险的种类、范围、归责原则、责任限额以及免除责任等情况。其次,借鉴已经运行良好的交强险制度,设计符合环境侵权责任特点的特定险种、保险费率、激励和惩罚措施等制度。再次,吸取90年代在我国的大连、沈阳、吉林、长春等部分地区试行环境责任保险制度成效不大的教训,制定适合本国国情的,行之有效的环境责任保险制度。

(二)政府应采取的措施

环境责任保险风险系数难以评估,一旦造成损失,偿付金额巨大。保险企业也是盈利的企业,如果是获利微薄或者不获利甚至亏本的事情,保险企业将不会去做。鉴于环境责任保险业的重要,政府有必要对保险企业采取一定的鼓励措施。如对保险公司的环境责任保险收入这一项目采取税收优惠或者免税政策。从征收的排污费或者其他环境费用所形成的资金中,拿出一部分注入保险公司,给保险公司一定的财政后盾。同时通过法律或者其他规定,限定该项资金的用途仅限于支付环境侵权责任赔偿,不可挪作他用。

(三)改进保险公司的运作方式

企业的生产流程、生产技术、废弃物质的处置等企业内部信息均只有企业才熟悉,且许多属于企业的商业秘密,由企业严格控制,不为外界所知。对企业的污染控制,风险处理进行评估需要很高的技术水平,一旦发生保险事故,赔偿数额巨大,所以保险公司均不敢轻易承保。鉴于环境责任保险诸多重要意义,完善评估机构,赋予其一定权利是非常必要的。笔者建议可以借鉴法国的做法,由本国的保险公司与外国的保险公司一起联合承保,在其内部设置技术委员会,并加强对投保人采取防治污染措施的监督。这一制度一方面可以扩大承保的范围,增加保险公司资金的来源从而增强偿付能力;另一方面可以引进外国先进的技术,提高评估机构的水平,提升保险公司承保环境责任保险的自信。此外,一些学者还建议由中国政府出面,联合中国信用好、资金雄厚的几家、几十家保险公司来联合承保环境责任保险。这样,可以集技术、资金于一体,提高保险公司评估风险,承担赔偿责任的能力。

(四)对投保人的制裁措施

不少学者担心,企业把责任风险转移给了保险公司后,可能引起企业的道德风险。所谓道德风险,通常认为“因保险而引起之幸灾乐祸的心理,即受保险契约上利益者或保险者在其内心深处所潜伏期望危险发生或扩大之私愿。”……“道德危险若不见诸行为,不过为良心问题。”另一方面,风险社会化,用无辜大众的钱,来为污染企业买单的做法违背公平正义原则。因此,笔者建议因根据污染企业对发生污染的主观态度的具体情况来制订制裁措施,以遏制对社会不利行为的发生:(1) 对于故意污染的行为,保险公司不予承保。在行为人承担了赔偿责任之后,根据企业因此而获得的利益,再处以惩罚性赔偿。惩罚性赔偿金的数额以企业不采取措施而获得的利益为标准。(2)对于因过失导致环境污染的,由保险公司赔付后,不足部分由企业承担。此外,依据企业自身存在过错大小,再对其处以惩罚性赔偿。(3)对企业无过错仅因为法律规定应当承担赔偿责任的污染事件,由保险公司赔偿了受害人的损失后,企业将不再承担赔偿责任。这有助于促进企业采用环保设施,采取清洁生产工艺。