论我国地方立法程序的主要问题与完善

袁 礼

摘要当前,我国地方立法中的一个关键问题是程序问题,而地方立法程序的完善与否关系到立法的质量,进而影响地方立法的规范化、民主化、法治化。本文针对立法程序中的主要问题,从法律规制和制度建设方面,使其运作更加民主、科学和合理。

关键词地方立法程序完善

中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-014-02

地方立法是国家立法体系的主要组成部分,在社会生活的各个方面都发挥了重要的作用,是宪法、法律全面实施的重要保障,地方立法程序的完善是衡量地方法制建设民主化、法治化程度的重要标准。但是,由于我国地方立法起步不久,在程序建设方面还有许多缺点和不足,目前又尚未制定统一的地方立法程序法,许多制度仍处于探索和逐步确立过程中。多年的立法实践表明,地方立法程序存在很多问题,需要进一步完善,将其推向制度化、法律化的轨道。

一、地方立法程序的内涵与我国现行立法

地方立法程序是指有权的地方国家机关在制度、认可、修改、补充和废止本地方的具有法的效力的规范性文件活动中所必须遵循的法定步骤和方法的总称。它是相对于中央立法而言的,是一种较为特殊的立法程序。根据我国《立法法》第68条第一款之规定,地方性法案的提出、审议和表决程序,根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,参照有关全国人大立法程序和全国人大常委会立法程序及《立法法》中的“其他规定”,由本级人大规定。根据宪法、法律的精神和立法法的这一规定,享有立法权的地方人大及其常委会的立法程序制度应当同全国人大及其常委会的立法程序制度基本一致。在地方立法程序方面,立法法的规定比较简单,仅仅确定了统一审议和公告制度,对其他问题则要求参照法律的立法程序进行,具体规定由地方人大制定。虽然这有利于发挥地方的积极性和自主性,但是不能很好地规范和制约地方立法的基本运作程序,各地立法机关往往从自身利益出发,任意性较大,加之缺乏有效的监督机制,不利于地方立法程序的统一规划和协调,地方立法程序中的问题层出不穷。从制度层面和现实效果来看,《立法法》在一定程度上对立法活动规制不足,约束力不够,主要体现在程序制度中未能较好贯彻立法的基本原则。《立法法》确定了立法应当遵循法治原则、民主原则和科学原则。这些原则是中国成文立法制度的重要组成部分,标志着中国立法的基本原则观念化向法律化和制度化的转变豍。另外,相对于法治的要求来说,我国立法程序的有关规定比较原则、笼统,可操作性差,还存在很多问题。

二、地方立法程序中的主要问题

(一)立法准备阶段的程序

立法准备制度是指立法真正提上立法机关的立法议程之前所进行的一系列工作而形成的各种制度。我国现行《立法法》对立法准备阶段的程序未作规定,使得立法准备无法可依。有人认为,立法准备并非在行使立法权,程序始于申请,所有法律程序概莫能外,立法程序的运作方式就是立法权的行使方式,立法准备不应属于立法程序。这种单纯以立法权为标准的观点未免片面化。鉴于立法准备的重要性和对立法活动的影响,不能将立法准备排除在立法程序之外。主要是其中的立法规划往往缺乏全面考虑和总体安排,执行效果不好,使项目难以完成。而在提出立法项目之前,又欠缺相关充分的调查研究和论证以及程序规则的规范和保障,很难体现民主性、科学性和适当性。

(二)法规的提案、起草和审议程序中的问题

我国法律对立法提案权主体范围的规定过于狭窄,而从各地多年的地方立法实践看,人大及常委会制定的地方性法规,几乎都是由政府和主任会议提出议案,而享有立法提案权的代表和常委会组成人员没有行使这项权力。究其原因主要是:目前我国地方性法规案的提出程序不完善,没有建立相应的机制为人大代表和老百姓行使提案权提供方便,使得他们的立法意图不能通过法案的形式真实完整的表达出来。就起草而言,目前大多数法规由政府有关部门起草,部门起草将本部门的狭隘的执法目的和利益作为指导思想,使立法机关在起草阶段陷于被动,导致部门利益膨胀,损害了立法利益的整体性,在一定程度上是立法为执法目的服务这种传统观念的“残余”豎。此外,在起草过程中必定有代表各方利益的主体,由于利益表达机制和利益协调机制的不完善,协调工作做不好,利益冲突难以解决,势必影响草案的质量和可行性。审议过程中的公众参与地方立法的机制也不完备。《立法法》中规定审议过程应当听取广泛的意见,可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,但是实践中却未能得到很好地运用。如立法听证会只在少数地方立法中采用,听取基层公民、法人和其他组织的意见不够。而《立法法》对听证的具体程序未做规定,因此不能有效保障听证的实际操作和运行。地方立法无统一标准可循,使得公众参与机制不尽合理和完善,民主性不高。

(三)立法程序监督中的问题

立法监督主要是指对立法主体制定规范性法律文件的活动过程所进行的监督豏。监督立法需要从源头,即从立法程序开始,立法程序监督是对立法权进行监督的最有效方式。它能保障实现立法的法治原则、民主原则和科学原则,有助于对立法权实行有效的调控和制约主体的权限,从而使立法程序有条不紊地进行,以达到正确立法的目的。然而,我国没有统一的地方程序法使立法活动受到程序步骤的法定限制和专门监督,在地方立法监督体系中还存在不少问题:一是监督主体的范围较窄。除了各级国家权力机关是地方各级立法的法定监督主体之外,其他权利机关对立法程序的监督还很有限,其主体地位未得到法律的正式确认。二是人民群众作为监督主体的地位在宪法中的规定笼统,在其他基本法律中都没有相应的具体规定,这就使得主体权利的实施缺乏制度保证和可操作的程序规范,不便于人民群众主动参与立法程序监督,从而起不到全面、有效的监督作用。三是作为权力机关的各级人大及常委会,既是主要的立法主体,又是法定的监督主体,这种不完全的民主监督,只能体现部分的民主意志,很难从根本上实现对立法的监督。四是立法监督缺乏法律依据导致监督不力。

三、完善地方立法程序的对策

(一)完善《立法法》,建立健全相关法律制度

《立法法》是规范立法活动的基本法律,它对于健全国家立法制度,维护社会法制统一具有重要的现实意义。然而,它对保障立法结果的合法、合理和科学未能作出系统的规定。应当将立法准备程序纳入《立法法》的范围,实现准备程序的法定化、制度化,以弥补制度的缺失。应规定实现民主原则的具体操作程序,将科学原则的内涵进一步具体化、完整化,并确立科学合理的程序标准,使之能运用于立法程序中。在《立法法》中规定关于地方立法程序应遵循的原则或标准,规范地方程序立法不过分偏离基本方向。对立法中听取意见采取的座谈会、论证会特别是听证会的具体方式要有详细的规定,使其具有针对性、开放性和可操作性。还要加强提案、起草和审议过程的制度建设,完善立法监督程序的规定。另外,在总结我国地方程序立法经验和借鉴国外经验的基础上,加快制定地方立法程序法,实现地方立法程序的法定化、制度化,使地方立法有统一具体的程序可循,以此推动地方法制发展进程,提高地方立法的民主性和可行性,充分体现立法制度的基本原则,完善地方立法程序科学体系的构建。

(二)完善地方立法程序中的公开、科学研讨和利益协调机制

在编制立法规划之前,应当向社会公开征集立法项目、立法建议,征求社会各界的立法意见,集思广益,充分发挥民主机制、公开机制。在制定立法规划时,应当充分发扬民主,广泛听取各方面的意见,切实从本地的实际需要和可能出发,使立法规划与改革和发展决策相一致。在编制立法规划过程中,要将需要用法规调整的社会关系现状搞清楚,加强调查研究工作,并对调查获得的各种信息材料认真分析、深入研究,以准确把握社会生活对立法的客观需要,在此基础上将预测的结果反映到立法规划中。即“根据本地区政治经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的需要,在科学预测的基础上,提出立法项目。”豐利益表达机制不畅会导致利益在立法中的失衡。利益表达的需求总是产生于利益失衡或利益冲突的时候,这时如果不开启表达的大门,利益矛盾不得到解决,则会日积月累,从而酝酿出更严重的危机豑。因此,必须拓宽利益表达的渠道,保证利益主体都能够充分表达其利益需求,建立民主开放的利益协调机制。

(三)完善地方立法程序中的公众参与机制,尤其是听证会制度

从法律功能的角度而言,民主具有保障公民权利免受侵犯、扩大公众参与机制方面的功能。立法程序的意义就在于通过程序民主来保证实现实体民主豒。这就要建成较为完备的民主立法制度,考虑多方利益,使立法面向社会公众,使其有效参与立法。许多地方立法中都规定了公开、听证等制度,其中的听证程序在我国立法过程中备受关注。听证制度起源于英国,源于英国普通法上的自然公正原则,首先被应用于司法领域,原意为应听取对立对方当事人意见的制度。美国把该制度移植到立法当中,以加强立法的民主化。美国是立法听证制度较为完备的国家之一,立法听证是公众参与制度的重要方式,立法者的信息来源渠道广泛,公开听证会是其中的主要方式。立法听证有严格的法律程序的控制,是公民直接参与治理的民主政治过程的体现。德国组织听证是为了将各种组织和个人的意见以及专家的专门知识在决议形成过程中纳入考虑,在听证规则、操作程序和举行频率方面次于美国豓。在国外,听证会的准备工作完备、充分,能够保证每个与会者发言的权利,保障了公众参与的平等权利,是立法中不可或缺的重要程序,甚至是决定法案命运的重要依据。相比之下,我国的听证更注重形式,而忽视了其实际内容,所以借鉴国外经验是必不可少的。立法听证中的一些制度问题亟待解决,应当扩大听证参加者和听证事项的范围,为基层群众参与立法听证提供制度和程序的保障。建立听证言论保护合法规范的咨询制度,完善听证程序和民主参与制度,特别是要健全立法听证程序,以进一步提高立法质量,确保法律的实施。

(四)完善立法程序监督体制

当代多数国家的宪法和法律都对立法程序作了具体明确的规定,为立法监督提供了法律依据。对立法程序的监督,不应仅从符合程序这一方面进行,还要从立法的总体入手,对立法做全面的监察和督导。由于地方立法程序缺乏法律的规定,一些地方的规范性文件难免出现差错,这就要根据立法的精神和基本原则行使监督权。即在没有明确的程序规定下,也应依据立法基本原则,参照《立法法》的有关规定,施以有效的监督控制。要为其他国家机关的监督权提供制度保障和法律依据,健全相应的配套制度,发挥其他机关监督立法程序的实际效力。此外,要调动公民和组织参与立法监督,使他们的监督和法定机关的立法监督相衔接,同时完善相关法律中有关群众监督立法程序的具体规定。建立多层次、多侧面、全方位的监督网络,既从法律角度,也从社会伦理、民族习惯、历史文化,特别是人民生活等角度进行监督。改变各级人大既是立法主体又是监督主体的状况,借鉴国外经验,增设监督机构;进一步扩大监督主体范围并从法律上明确其地位,发挥外部监督的效力,健全监督体制,推动我国民主法制建设。