农业补贴政策国际比较与启示

何宇鹏

摘 要:首先考察了美国、欧盟、日本农业补贴政策的现状,然后对各国农业补贴政策进行了比较分析,并对各国农业补贴政策的经验进行了总结,在此基础上,提出了针对我国农业补贴政策的启示:农业的弱质性和风险性决定了各国都必须对农业进行不同程度的补贴,我国的农业补贴政策,需要根据各国经验做法和WTO规则,做出新的适应性调整,以提升我国农业的国际竞争力。

关键词:农业补贴;国际比较;经验;启示

中图分类号:F320文献标识码:A文章编号:16723198(2009)22005102お

农业的发展状况直接影响着一个国家或地区社会经济的稳定与发展,所以世界各国都不同程度地对农业进行支持和保护。

1 国外农业补贴政策现状

1.1 美国农业补贴政策

美国的农业补贴政策始于20世纪30年代。美国政府为了维护农业生产者的收入,制定了一系列农业支持政策。从1998年起,美国政府推出两项保障农民收入的政策:一是“作物收入保险计划”,二是“市场损失补助”,帮助农民克服市场经营风险和自然风险。1999年,政府又增加60亿美元的农业支出,用于补偿农民的市场损失和农作物欠收损失。到2000年,政府用于农业的补贴高达280亿美元。

2002年5月,美国实施了新的《农业法案》,决定进一步增加政府对农业的拨款。法案主要内容包括:对已享受巨额补贴的谷物和棉花种植者再增加补贴;对近年来己取消补贴的羊毛和蜂蜜等生产者重新给予补贴:对历来基本上不予补贴的奶牛养殖者、花生种植者也开始提供补贴。法案还将对土地保护的财政补贴开支增加80%,这将使过去很少得到政府拨款支持的畜牧业以及水果、蔬菜生产者明显受益。

1.2 欧盟农业补贴政策

欧盟自20世纪60年代初开始实施共同农业政策以来,大幅度提高了农业生产率和农业保护水平。1992年,欧盟对其共同农业政策进行了系统的改革。改革的主要内容是将农业保护政策从以价格支持为基础的机制,过渡到以价格和直接补贴为主的机制。1999年,欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》,强调对农业政策进行更彻底的改革。其重点是降低价格支持和出口补贴,减少政府干涉,更多地采取与农产品产量限制相结合的直接补贴农民收入的手段。此外,欧盟还设定了405亿欧元的补贴额上限,并在2003年取消对农产品的价格补贴,采取对农民直接的收入补贴政策。这次政策调整的特点是:(1)削减价格补贴,以直接补贴方式给农民一定程度的补偿,费用由欧盟与各成员国共同承担。(2)进一步加强结构调整政策。如改善提前退休制度,促进年轻农民的安置,通过生产者退休计划提供结构调整援助;优先发展落后地区经济,逐步取消地区间的不平等;建立基金用于结构性调整行动等。(3)针对农业发展对环境的不利影响越来越大的问题,加大对农业环境保护的支持力度,将其作为WTO的“绿箱政策”中保护农民利益、稳定农民收入的一项重要措施。

1.3 日本的农业补贴政策

1999年日本政府颁布了《食品、农业、农村基本法》,取代了沿用近40年的旧农业法。2000年又出台了对山区、半山区的直接支付制度。日本农业补贴的具体类型主要有:一是收入补贴。最主要是对山区和半山区的直接补贴,政府规定每个山区农户可以享受的补贴上限为100万日元。政府还制定了稻作安定经营策略,对种稻农民进行收入补贴。二是生产资料购置补贴。日本农民建立或改造农业生产设施,可以从中央财政得到50%的补贴,可以从都府县得到25%的补贴,其余25%可从接受国家补贴的金融机构得到贷款,有些地方市町村财政还要补贴12.5%。三是一般政府服务。包括培养农业人才、基础设施投人、乡村建设、支持农协的发展等方面。此外,还制定了灾害补贴、农业保险补贴、贷款优惠等农业补贴政策。据世界贸易组织公布的调查报告显示,日本对农业的补贴已经超过了农业的收人。

2 国外农业补贴政策取得的基本经验

(1)长远的政策目标是完善农业补贴政策的前提。拿美国来说,对农业保护制定了周密和详尽的法规,而且形成了每5年修订一次立法的制度,使美国农业保护有了根本的保证。相比之下,我国财政对农业的补贴没有一个长期性的部门政策性目标,而是特定环境下短期性宏观稳定政策的一个组成部分。政策目标的短视化造成农业支持与生产的不连贯不统一,影响农村经济稳定健康发展。

(2)恰当的补贴方式是农业补贴政策的基础。1999年欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》,对农业补贴政策进行了彻底改革。农业支持与保护政策的调整,并没有使农业补贴数额有所减少,补贴的绝对数额反而有所增加,只是农业补贴结构发生了较大的变化,用于价格和出口方面的补贴的绝对数量和所占比重都出现了下降,而用于农业生产者的直接补贴的数量和所占比重都开始出现较大幅度的上升,但是由于农业补贴政策基本上是按照WTO规则制定的,因此形式的合乎规则性免除了别国的攻击。

(3)合理的补贴结构是完善农业补贴政策的关键。例如日本在农业资源环境养护、培养农业人才、基础设施投入、种植结构调整、乡村建设以及农民的直接收入方面都有补贴。我国大量财政补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等方面。对于农业教育、农业技术推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构等方面补贴很少,而这方面却正是改造传统农业,增强农业发展后劲的关键所在。

(4)健全的补贴机制是完善农业补贴政策的基本条件。如美国从联邦到地方成立了一系列农民组织,同时农业保护还被列入了美国农业部与国会的行政职能。农业部内至少有3个行政局(农场服务局、海外农业局、风险管理办公室)和农业补贴有直接关系,国会的参众两院都分别常设了农业委员会。相比之下,我国财政对农业的补贴表现为缺乏事先规划与安排,及补贴对象与补贴数额的随意性,农业补贴通常是农业生产出了问题后被动采取的“应急性措施”。

(5)重视对农业保险的补贴是完善农业补贴政策的基本途径。如美国在投入补贴中明确规定了作物保险补贴,即联邦作物保险公司对由于气候和无法避免的自然灾害所造成的损失提供保险,农场主支付保险费。从1980年起,政府对这部分保险费给予补贴,补贴额占保险费的40%-60%。我国现行农业补贴政策缺位的一个主要方面是农业保险业务全面萎缩,农业缺乏防灾补损的支持。

3 国外农业补贴政策对我国的启示

3.1 加大农业补贴力度

农业补贴是政府对比较利益偏低的农业进行利益补偿,其目的是为了促进粮食等农产品增产和农民增收。我国近年农业补贴力度虽在不断加大,但相比于国民经济发展水平和农业发展的现实需要仍显不足,农业补贴的增产和增收效应尚不明显。有学者测算,过去几年来直接补贴政策,按照计税面积、粮食种植面积和商品粮食数量补贴的收入效应分别是1.84%、1.04%和1.01%。要使农业补贴政策设计的目的得以实现,就必须更进一步加大农业补贴力度。

3.2 优化农业补贴结构

一是构建以经常性为主、以临时性为辅的补贴体系。临时性补贴应借鉴国外实行反周期补贴的经验,应以解决问题较为严重、外部性较为显著的农产品供给短缺问题为重点,审慎使用,避免过多过滥。经常性补贴要与农业生产成本上升、价格水平挂起钩来,保持稳定性和延续性。以经常性补贴为主,是为了给市场主体提供稳定的预期,从而促进粮食等主要农产品的生产,增强农业的可持续发展能力。二是构建以绿箱为主、以黄箱为辅的补贴体系。我国现阶段的黄箱补贴总量虽然不高,但所占比例较大。因此,必须减少或逐步取消黄箱补贴,选择以绿箱补贴为主的补贴措施。三是构建农业保险补贴、农业生态环境补贴和农村教育补贴制度。我国农业作为一个弱质性、低效益、高风险的产业,又面临不断恶化的国际环境,农业生产的自然和非自然性风险巨大,而在我国目前的农业补贴制度中,农业保险的补贴制度仍然缺失,农业风险无法得到有效的规避。因此,必须尽快建立起农业保险的补贴制度,促进我国农业保险的快速健康发展。

3.3 完善农业补贴方式

为提高农业补贴的增产效应和增收效应,必须完善农业补贴方式。一是变“间”为“直”。针对农业补贴多在流通领域进行,有限的资金没有得到高效的配置,补贴利益往往被中间环节的其他市场主体所侵蚀,补贴效应低下问题,必须改变补贴方式,变间接为直接,将流通领域的部分补贴转移到直接生产领域。我国现行的直接补贴应适时改为脱钩补贴,这是WTO绿箱政策要求,也是实现农业科学发展的方向。二是化“繁”为“简”。要统一补贴标准和范围,简化补贴的操作程序,对相似的补贴项目和同一品种的补贴可进行适当整合。三是削“高”为“低”。现阶段农业补贴涉及财政、农业、经贸、粮食、民政和银行等部门,政出多门,协调困难,实施成本高。因此,必须在组织上整合、在程序上简化、在支付上直接,降低补贴实施的工作成本。

3.4 加快农业补贴立法

要充分发挥好农业补贴政策效应,必须完善农业补贴的法律制度。加快立法进程,抓紧制定《农业补贴条例》,研究制定在WTO规则框架下的《农业保险法》、《农业灾害救助条例》等相关法律法规,构建起公开透明的农业补贴法律体系。要实行农业补贴法制化管理,在农业补贴立法中应注意以下几点:一是农业补贴立法意旨应明确。我国现阶段的农业补贴功能主要定位于激励粮食等农产品生产,而对其增收功能关注不够。从长远来看,农业补贴立法更应注重保障对农民收入的直接补贴。二是农业补贴法律表述应具体。法律表述越具体,实施起来越简便。因此,在法律表述中应减少柔性条款,增加刚性条款,并增加对农业补贴的法定性和程序性规定。三是农业补贴法律内容应优化。农业补贴立法既要从我国国情出发,又要合符WTO规制基本要求。在补贴法律内容上,设定必要的黄箱补贴条款,将合法的特殊差别待遇和例外条款以法律形式固定下来,增加对农业生产环节和对农业生产者的直接补贴的绿箱法律规定,增强补贴的针对性和集中性。

参考文献

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作者简介:

秦琪,女,江西南昌人,江西财经大学财税与公共管理学院硕士研究生,研究方向:政府行为与公共管理。