关于完善中国地籍管理若干建议

周建和 戴金华

摘要:地籍管理作为土地管理的核心,在土地管理中占有十分重要的地位。通过查阅大量地籍管理相关方面的书籍、文献和资料,从土地登记、土地调查、土地统计和地籍档案管理方面分析中国当前地籍管理工作的现状及存在的问题,并针对具体问题,提出一些完善和改进中国地籍管理工作的建议,为中国地籍管理工作提供参考。

关键词:地籍;地籍管理;建议

中图分类号:F301.2 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0165-02

地籍管理是土地管理的基础和核心,是做好一切与土地管理相关工作的前提和保障,其成功与否直接关系到一个国家和地区土地管理水平的高低,进而影响国民社会经济和环境的可持续发展。随着可持续发展、全球化、城市化和信息技术的广泛推进,不同的使用者对地籍信息在数量和质量上都提出了更高的要求,传统的地籍管理已经不能满足现代使用者日益多变的需求。而中国由于受社会经济快速发展和人口不断增长的双重压力,传统的地籍管理面临着更加严峻的挑战,如何进一步发展和完善地籍管理,已成为维护土地产权主体利益、保障土地市场健康运行和实现土地资源可持续利用的重要因素。

1中国地籍管理中存在的问题

近年来,由于加大了对地籍管理工作的投入,使中国的地籍管理工作如土地登记、土地调查统计和地籍信息系统建设等取得了长足的进展。但由于中国现代地籍管理工作起步较晚,与发达国家相比,在立法、技术和管理方法等方面还存在一定的差距,从中也暴露出中国地籍管理工作中所存在的一些问题。

1.1地籍管理的法律体系尚不健全

尽管中国出台了一些地籍管理内容方面的法律法规,如《土地登记办法》、《土地调查条例》、《城镇土地分等定级规程》、《农村土地分等定级规程》等,这些条例或办法只是针对某一具体的地籍工作,并没有一部体现地籍管理重要性、综合性、全面性的地籍大法来有效地确定地籍管理的法律地位,从而造成地籍管理在土地管理中的法律地位不够高。

1.2城乡土地登记存在差距

2005年末,全国国有土地使用权初始登记发证3 493万本,集体土地所有权初始登记发证118万本,集体土地使用权初始登记发证1.6亿本,登记覆盖率分别由2001年初的58%、16%、61%上升到85%、51%、73%,有效地保护了广大农民的合法权益[1]。从以上数据可以看出,中国土地登记工作在“十五”期间取得了丰硕的成果,但城乡间土地登记依然然存在很大差距。城市范围内国有土地登记比较全面、规范,而农村地区相对薄弱,尤其是有关农村宅基地的土地登记信息严重缺乏,从而导致农村地区土地管理的法定效率不高,农民因宅基地的位置、权属等不清发生争议的问题屡见不鲜,从而极大地阻碍了中国农村土地管理制度的有效进行。

1.3 地籍成果缺乏共享

地籍成果应该有效地用于进行地籍管理工作,保护土地权人的合法权益,服务于全体公民,真正体现其使用价值。但中国当前的地籍成果主要用于房地产登记、地政管理、征地拆迁、土地税费的征收、测绘、土地监察、建筑设计管理、土地利用规划制定和土地用途管制等,即地籍成果主要是供土地行政管理部门使用。地籍信息在土地部门实行保密管理,其他单位或个人无权得到,地籍信息的查看受到严格限制,根本无法实现共享,也就不能发挥其广泛的经济适用价值。

1.4 地籍管理带有静态性和滞后性

地籍数据是属性数据和图形数据的统一,缺一不可。而中国当前的地籍管理存在图形数据和属性数据严重分离等问题。在很多县级土地管理部门,图形数据和属性数据分开管理,且管理方式仍然是“纸质管理”,尽管部分地区实现了计算机管理,但仍未真正实现图形和属性数据的一体化管理。从而导致地籍信息查询和更新速度慢,土地登记工作经常是在土地利用变化发生了很长一段时间后才进行,根本无法实现地籍信息的同步更新。

1.5地籍信息内容不全面

中国现行的地籍管理只是针对每一宗地的土地信息,而未记载地块内附着物的状况。即地籍只是对土地信息进行描述和记载,如宗地的面积、用途、权属、四至、质量等,记载的只是土地的二维信息,并未涉及地上建筑物、构筑物等三维信息,缺乏地籍信息的空间性。此外,很多地籍管理部门的地籍管理数据库中并没有道路、河流、桥梁、湖泊,公园等地籍信息,或者说只是对这些土地的属性数据的记载,没有图形信息的记载。

1.6 手工和半手工是地籍管理的主要方式

在很多县级地籍管理部门的地籍管理方式仍然是传统的手工和半手工管理。地籍测量采用传统的皮尺丈量和手工绘图,即使也通过计算机来进行绘图,但仍是在皮尺丈量的基础上进行,仍未脱离手工作业和半手工作业的状态。其实,运用手工和半手工测量,容易产生速度慢、效率低、误差大等问题,严重地影响了地籍信息的质量。

1.7 缺乏公众参与

中国当前的地籍管理工作缺乏公众参与,因为群众地籍管理观念和意识淡薄,尤其是农民群众,他们对地籍管理工作知之甚少,更加不懂其重要性,加之很多县(市)级土地管理部门对农村地籍管理工作重视程度不够,对农村土地缺乏有效的管理,从而导致当地群众对土地登记工作的积极性和参与性不高,影响了中国农村地籍管理工作的顺利进行。

1.8 基层地籍管理人员专业素质较差

中国基层地籍管理工作人员中,大部分不是土地管理及测绘等相关专业毕业的,他们对地籍管理的各种程序、技术和专业知识知之甚少,且很多人对计算机技术根本是一无所知。然而,随着社会经济的不断发展,地籍管理的自动化要求越来越高,传统的管理手段和方式面临者严峻的挑战,而这些地籍管理人员难以适应,从而导致地籍管理的信息化建设发展缓慢。据统计,2004年湖南省122个县(市)共有地籍管理人员454名,其中大学本科只有90人,专科216人,专科以下148人,测绘专业43人,计算机专业33人,法律专业34人,其他344人,有相当数量的工作人员不熟悉电脑操作和相关软件[2]。

2完善中国地籍管理的措施和建议

针对中国地籍管理工作中存在的问题,提出以下改进措施和建议。

2.1完善地籍管理制度

《地籍管理十一五规划纲要》中明确指出,中国要建立按照“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。据此要求,中国应该进一步完善土地登记、土地权利、土地调查统计等法律法规,同时制定一套地籍管理大法,是中国真正拥有科学、完善的地籍管理法律体系,使地籍管理工作“有法可依、有章可循”。

2.2加强教育宣传,学习国外先进技术

为了保证中国地籍管理工作顺利有效的进行,我们应该通过广播、电视、报纸、杂志、学校和因特网加强地籍管理的宣传,进一步加强群众对地籍管理工作重要性的了解与认识,真正提高人们积极参与地籍管理工作的积极性和主动性。另外,由于中国当地籍管理的制度、技术等还不完善,与发达国家相比还存在一定差距,因此,要从中国实际出发,学习国外先进的地籍管理模式和技术手段,从而提高中国地籍管理的水平。

2.3实现地籍管理系统化、信息化和产业化

实现地籍系统化,就是要以扩大地籍覆盖面为重点,加大地籍在农村地区的覆盖范围,全力提高地籍数据资料的全面性、准确性和科学性,实现地籍信息系统管理的城乡一体化;实现地籍管理信息化,就是加大高新技术在地籍管理工作中的运用,如网络技术、数据库技术和3S技术等,通过网络技术,可以实现地籍成果的共享,通过数据库技术和3S技术建立一套“以图管地”的地籍管理系统,实现属性数据和图形数据一体化管理,加大对地籍信息的变更监测。推进地籍管理产业化,就是按照社会主义市场经济体制的要求,强化地籍成果的商品属性和地籍成果的资本属性,提高地籍的社会效益和经济效益,发挥土地登记、土地调查代理机构等中介组织的作用,将土地登记事务性工作推向社会[3]。

2.4实现地籍成果的广泛应用

除了进一步推进地籍成果在国土资源管理工作中的运用外,还要大力推进地籍成果在其它产业部门的运用,如消防、公安、水务、供电、环保、科研部门、高等院校、商业和工业选址和布局、公路铁路选址等。在国土资源管理部门的运用能更好地对土地进行有效的管理,实现中国耕地资源的保护和土地资源的节约集约利用,缓解人地矛盾,保障国民社会经济发展对粮食和建设用地的需求;在其他产业部门的运用,可以有效地实现地籍成果在各部门的共享,还可以实现其商品化,达到良好的社会效益和经济效益。

2.5加大地籍管理工作的人才培养

要真正促进中国地籍管理事业的发展,解决人才和知识问题应当是最根本、最紧迫的。应针对不同的对象,分层次、多形式地开展培训工作,包括国土资源部门的决策者和各级领导,他们是地籍管理的核心力量;普通百姓,加强他们对地籍管理法律法规的了解,促进对地籍管理工作的支持和理解;信息领域中的技术人员,他们是地籍管理系统的开发者;地籍管理所涉及的不同领域的人员,如农村、城市规划、计算机、税务、法律、房地产等领域;在高等院校开设地籍管理专科、本科和研究生教育,培养出一批懂地籍管理的高素质、复合型的高级地籍管理人才。最后,建立和完善地籍管理资格认证、地籍管理师、注册地籍管理师等考试制度。这些都是保证中国地籍管理持续快速发展的一个重要前提。

3结语

地籍管理工作是一个地区或国家土地管理的基础和关键,做好了地籍管理工作也就等于做好了土地管理,尤其当前,中国已把土地管理工作列为了国家的宏观调控政策,因此,今后我们更应该加大对地籍管理工作的投入力度,努力使中国的地籍管理工作真正走上法制化、规范化、制度化、系统化的道路,加大地籍管理的信息化和网络化程度,实现地籍信息更加便利、快捷的共享,从而保证中国土地管理工作有效进行。