村级债务形成原因及化解对策

徐 凯

摘要:由于受当前多种因素的影响,我国村级债务规模急剧膨胀,债务风险凸显。庞大的村级债务已严重影响财政的正常运转,成为影响经济社会稳定和发展的因素,引起了各方的关注。其形成原因复杂,债权主体不一,数额不均匀。只有客观地评估村级债务对地方财政运行的影响,并在此基础上提出化解村级债务的对策,才能促进地方财政科学稳健的发展。

关键词:村级债务;化解对策;村级组织

中图分类号:F812.8文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0041-02

村级组织是我国农村的最基层组织,承担着贯彻落实中央关于加强三农工作的一系列方针政策职责,承担着新农村建设、构建农村和谐社会的职责,还承担着一定的政府职能。近年来,村级组织在全面贯彻落实中央关于加强三农工作的一系列方针政策,牢固树立科学发展观等方面起到了很大的作用,促进了农村经济社会各项事业的健康发展。但由于多种因素,村级组织背负着沉重的债务负担,村级债务已成为当前农村工作的一大难题,既弱化村级组织职能,阻碍农村工作健康有序推进,又危害农村经济社会的稳定发展。为此,笔者对浙江A县进行了调研。截至2008年,A县村级债务总额为13 098.42万元,平均每村125.95万元。当前,全国上下正在学习、贯彻、落实科学发展观,进一步加快新农村建设。因此,如何有效地化解村级债务,已成为当前亟需研究的一项重大课题。

一、村级债务形成的原因

村级债务的形成有着一个长期而复杂的演变过程,20世纪80年代中期逐步出现,90年代中后期特别是近些年增长加快。其形成原因复杂,债权主体不一,数额不均匀,从A县的实际情况来看,主要原因有:

(一)因生产经营性项目建设形成

20世纪80年代,村办企业风靡一时,一些村出于发展经济、壮大财力的初衷,举债投资办企业。由于没有充分考虑资金、技术、销售、管理、市场变化等因素,再加上村办企业设计技术起点低,产业发展方向趋同,经受不起市场经济大潮的冲洗,大部分企业运行一段时间后,就亏本经营,甚至倒闭停产。即使企业持续经营,但企业经营效益差,致使在企业转制时,因村作为企业的投资者而承担了企业的部分债务,导致村级组织背上沉重的债务,这部分债务占了村级债务总额的30.15%。

(二)因基础设施建设等公益性事业形成

随着经济的发展,农民群众对交通条件和生产基础设施等公益性事业的要求也日益提高,而村级组织为了满足农民群众的要求,以改善干群关系,不顾自身的经济承受能力,而兴办公益事业基本建设,致使村级组织办了好事,却背上了沉重的债务包袱,这部分债务占了村级债务总额的55.18%。

(三)因垫付税费举债形成

税费改革前,农民要上交“三上交、五统筹”、农业税及其他相关费用,部分农户没有及时上交各项税费,而村干部为了完成上级布置的任务,举债为这部分农户垫付了款项,从而形成“三角”债务,即农户欠村集体、村集体欠信用社(银行)等单位或个人,这部分债务占了村级债务总额的0.33%,虽然这部分债务占的比例不大,但对村级组织开展工作的影响却非常大。

二、化解村级债务的对策

村级债务形成的时间长,数额大,成因复杂,决定了化解债务的艰巨性。化解操作不当,可能会引发新的矛盾,带来不稳定因素。针对A县村级债务存在的原因,要做好村级债务的化解工作应采取如下对策:

(一)加强对化债工作的领导

化解村级债务是一项长期而艰巨的工作,各级党委、政府应切实加强组织领导,组建化债工作领导小组和工作班子,统筹协调村级债务化解工作;各级农村经营管理部门要切实负起责任,认真收集情况,加强指导和督查,切实发挥职能作用;各村级组织应充分发扬民主,集思广益,制定符合本村实情的化债方案,切实做好化债工作。

(二)开展债务的清查核实工作

化解村级债务,首先要对村级债务进行清查核实,这是开展化债工作的前提和基础,只有将债务清查核实了,才能根据债务的实际情况进行分类分析,并制定出具体的化解方案。

(三)明确化债的原则

化解村级债务应坚持以下三个原则:一是确保农村稳定的原则。既要增强化债工作的紧迫感,又要做到有计划、有步骤地开展工作,实行严格的工作责任制,把握好政策界限,防止因工作不细、方法简单、作风粗暴而引发各种事件,做到既有效化解债务,又不给农村正常秩序造成冲击。二是不增加农民负担的原则。在农村债务化解中要注重保护农民的合法权益,不能把债务平摊到农户,防止把一些不合理的债务合法化,防止出现新的的农民负担反弹。三是不能操之过急的原则。村级债务是多年积累的结果,不可能在短期内全部解决,要制定计划,逐步化解。

(四)多措并举化债

化解村级债务,要结合各地实际,依靠群众,大胆尝试,不断探索切实可行的化债途径与办法,积极稳妥地化解部分村级债务。

一是发展村级集体经济化债。发展村级集体经济,增加集体收入是化解村级债务最有效的途径之一。发展村级集体经济不但是解决农村债务问题的治本之策,而且也是保证农村税费改革成败的关键之所在。各村要立足本地资源优势,因地制宜,积极发展村级集体经济,增加集体收入。一方面,可选择合适的项目,积极发展多种经营,变资源优势为经济优势;另一方面,应积极鼓励农户发展民营经济,来增强集体经济实力。村级集体经济有了较强的经济实力,不但可用于清偿旧债,更重要的是还可以避免没有经济承受能力的大额度债务再度发生。

二是清理债权化债。对清理核定后的村级债权,根据不同对象和性质,区别对待,分别采取经济、行政或法律手段进行清收。对农户税费尾欠,根据其偿还能力,通过宣传教育和民主评议促其主动还款,对符合减免规定的税费尾欠以及确无还款能力的特困户、军烈属以及死亡绝户,经村民大会或村民代表会议讨论,予以减免;对国家干部、村组干部、企事业单位的欠款,先宣传后强制,限期逐笔逐人清收。

三是削减债务减债。对于村组集体所欠金融机构贷款,在清理核实、手续完备的基础上,按人民银行规定的基准贷款利率计算,不计复息和罚息;对逾期超过3年以上的贷款,可申请予以核销。对村集体高息借款,在加强宣传教育的前提下,采取“降息减息”和“还本挂息”等办法,从借款之日起按照金融部门规定的同类同档次贷款利率计息,已付息的超出部分,用于冲抵本金。对村集体生产公益性建设借贷的农发金和财政支农周转金,村集体无力偿还的,可申请停息挂账或全部减免。对村集体历年拖欠干部报酬、义务兵优待金、民师工资等形成的债务,一律不允许计息。

四是结对抵冲销债。对村集体与往来单位或个人形成的三角债,在做好工作,协商自愿的前提下,动员债权债务人自愿结对,协商互抵,从而冲销集体债务。

五是划转债务销债。对村集体为普及九年制义务教育形成的债务,原则上按照农村义务教育管理体制,在明确校产归属的基础上,由同级政府承担统筹还款的责任。对村集体因建设基础设施项目形成的债务,如农村道路、自来水、水利设施、农村电网、广播电视等,其事权、产权已上划的,采取“产权债务同转”的方式划转债务;没有上划事权、产权,村集体无力偿还的,可申请停息挂账或由政府安排资金予以偿还。对以村集体经济组织名义为企业直接借贷款或担保借贷款形成的债务,经与债权人协商,并履行相关手续后,解除担保合约。对村集体税改前拖欠有关税费形成的债务,无偿还能力的,按照村级申报、乡镇审核、县级批准的程序,给予减免。对因国家政策或行政干预树“典型”、上项目、搞“达标”、推“工程”等原因造成的村级债务,村集体无力偿还,又难以落实债务主体的,可申请停息挂账或由上级政府安排资金逐步予以偿还。