农村土地流转与农村社会保障体系的完善

钱扬明

摘要:当前,我国农村土地使用权流转速度缓慢,农村社会保障体系缺位是诸多因素中的主要原因,据此提出了建立和完善农村社会保障体系的若干政策建议,以期对我国农村土地流转的有序推进提供参考。

关键词:农村社会保障;农村土地制度;三农;农村发展

中图分类号:F321.1 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0032-03

农村土地流转,是指拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织的一种行为。通过土地流转实现适度规模经营,对于优化配置土地资源,加快产业结构调整,加速农村劳动力转移,拓宽农民增收渠道,具有重要的现实意义。改革开放以来,各级政府出台诸多决策以推进农地流转,虽然取得一定的成效,但没有达到相应的政策预期。在中国城镇化和新农村建设全面加速推进过程中,如何抓住关键环节,深化改革,科学推进土地流转已成为时代命题。

一、农村土地流转存在问题及原因

我国的土地流转从家庭承包经营制度开始实施起,就一直在进行着,1984年中央一号文件明确提出鼓励耕地向种田能手集中,1993年中央十一号文件提出依法自愿流转的原则,2003年施行的《土地承包法》更专门在第五节中用了12条讲土地流转,中央十七届三中全会《决定》提出:“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。然而,截至2008年8月底,30年来我国农地流转总面积只有1.06亿亩,占承包耕地总面积的8.7%,其中的原因众说纷纭,但大体可归纳为四个方面:

(一)小农思想束缚影响流转。自古以来,土地承载着农民太多的希冀,被农民视为“命根子”,使得土地不易从农民手中转移出来。当前土地流转中一个惹人注目的现象是绝大部分农民都迫切要求承包土地,特别是广大中西部区,真正自愿放弃承包权的农户几乎没有,一定程度上制约了土地流转的速度,根本原因在于土地具有社会保障和就业功能,农民把它作为命根子来看待,认为有了土地就有生活退路,即使外出打工赚不到钱或者年老疾病时还可以回来种田,心里踏实;也有少数农民对土地私有化抱有幻想,认为农村土地二轮承包延长30年后,土地就是自己的,如果现在不争取承包地,将来遇到特殊情况,可能后悔莫及。所以相当一部分农民都把土地看得很重,宁让土地荒芜也不愿流转,土地承包权更不愿放弃。

(二)流转机制不完善。当前,土地流转的市场中介组织相当匮乏,具有一定规模的种植大户为数甚少,推动农村土地规模经营的“领头羊”数量还不多,农村合作经济组织的服务功能发挥极为有限,影响了土地流转的速度、规模和效益,不利于土地的优化配置。

(三)农民社会保障滞后影响流转。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障对待,对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民,尽管已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营也不愿将土地流转出去。

(四)土地流转难成规模。土地使用权流转具有不稳定性,主要是因为非农产业的不发达和非农就业机会不多,外出务工就业相对不固定,经商风险较大,农民创业本领不强,技能素质不高,农业收入仍是许多农民家庭收入的主要形式,由此,许多农民不愿放弃承包土地,分散种植与规模经营成为一对鲜明的矛盾。另外,许多土地流转是在农户间自发进行的,缺乏专业组织引导,组织化规模经营机制不健全,难以改变土地分散种植经营的局面。

二、制约农村土地流转的主要因素——农村社会保障制度缺位

(一)中国农村土地的双重功能是制约农村土地流转的主要因素

在新中国成立后,国家曾经建立起一套较为有效的农村社会保障体系,但伴随着集体时代的结束,国家对个人的保障连同土地一起交给了农户,家庭和土地成为农户主要的保障手段,政府基本上不再负担农村的社会保障。这样中国农村的土地就承载着农业生产与农民生活保障的双重功能。它既是农业生产中最重要的生产资料,是一种生产要素,同时,从其社会功能的角度来看,作为稀缺资源的土地,又是中国9亿农村人口的生活保障。也就是说,当农民没有充足的财富积累,没有足够的非农就业机会和非农收入,没有健全的社会保障体系时,很大程度上必须依靠土地收获物供给基本生活资料,或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段。这种社会保障功能是农民在社会保障缺位状态下被迫进行自我保障的一种理性反应。而《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中也曾指出,“在相当长的时期,土地不仅是农民的基本生产资料,而且是农民最主要的生活来源”,1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步指出,“土地是农业最基本的生产要素,又是农民最基本的生活保障”。可以说,土地本身所具有的承载功能、养育功能和资源功能,已转化成为了农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障和失业保障。

有资料显示,到2006年末,全国参加农村养老保险人数仅为5 374万人。农村的医疗保障制度改革相对来讲是比较成功的,根据卫生部的数据,到2007年末,全国已有2 451个县(区、市)开展了新型农村合作医疗,参合农民7.3亿人,参合率为86.2%,2008年3月我国已经实现了新型农村合作医疗的全覆盖。但是,除了医疗保障制度外,农村其他社会保障制度严重缺失,失业、工伤、生育保险在广大农村仍处于空白状态。

(二)现行农村社会保障制度的弱点

1.农村社会保障程度低,覆盖范围狭小。我国现行社会保障的主要对象是国有企业职工、国家机关事业单位职工和参照国有企业办法实行社会保障的城市集体企业的职工,而农村地区的居民和带有农民身份的工人,始终处于我国社会保障体系的边缘。有数据表明,占人口总数20%的城镇居民享受89%的社会保障,占人口80%的农村居民,享受社会保障的仅11%,90%左右的农民是无保障的自费医疗群体。可以说,农村社会保障在我国社会保障制度建设中是一个薄弱环节,它的严重滞后既影响到农村的稳定,又制约着农业、农村的发展。

2.农村社会保障资金严重不足,来源不尽合理。在城乡社会保障资金的来源方面,世界上大部分国家都以政府直接拨款或政府和雇主共同承担为主,受保人即社会成员只需出少部分资金。而在我国,正好与其他国家相反,农村社会保障资金的筹集是以农民个人缴纳为主,集体次之,国家为补充。且就目前中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例来看,加拿大为39%,日本为37%,澳大利亚为35%,而我国仅为10%左右,其中绝大部分还是用于城镇,农村只享有极小的份额。这样一来,在农村社会保障建设过程中,国家和集体所体现的社会责任过小,而农民由于收入增长缓慢,支付能力有限,难以缴纳过多的保障资金,于是,不仅造成了农村社会保障资金来源的严重不足,降低了保障标准,而且直接影响到农民参加养老、医疗等各项社会保障的积极性,加大了保障工作的难度,抑制了农村社会保障的建立与完善。

3.农村社会保障缺乏科学规范的管理体制,欠缺可操作性。我国还没有建立一个专门对农村社会保障资金进行高效管理的机构。城乡分割、条块分割、多头管理的情况非常严重。从管理机构上看,部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统一归劳动部门管理,医疗保障归卫生部门和劳动者所在的单位或乡村集体共同管理,农村养老和优抚救济归民政部门管理,一些地方的乡村或乡镇企业也制定了社会保障办法和规定。由于这些部门所处的地位和利益关系不同,在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。而且政事不分,缺乏监督,使本来已经混乱的管理体制更加混乱。有些地方,制度的可操作性比较差,比如,在许多农村地区进行社会救助资金的发放时,没有一个具体的贫困标准和救济标准,因而评价一个家庭是否贫困时,就只能凭直觉,标准一降再降,受救济的人数逐步减少。这样一来,就难以保证农村社会保障事业的健康发展。

三、加强农村社会保障建设

(一)扩大农村社会保障的覆盖面,提高农村社会保障水平。受现阶段生产力和农村经济发展水平制约,当前我国广大农村应着重建立农村最低生活保障制度、养老保险制度、合作医疗制度。

1.应优先建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目的的社会救助制度,是社会保障体系中的最后一道“安全网”。制定时应科学确定保障标准,不同地区依据其经济发展水平可以有所不同。

2.逐步建立灵活多样的养老保险制度。一是养老保险的形式可以多样化,主要有基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险等。一般地区普遍建立基本养老保险制度。经济发达地区,在参加基本养老保险之外,鼓励农民个人按照自愿原则,缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险。二是缴费方式应有别于城市。由于农民以农业生产为主,无固定用工单位,不可能完全参照城市居民的缴费方式。建议在乡农民由个人、各级财政分别负担,按合理比例缴费,计入以身份证号码为编码的全国通用个人账户。进城务工农民享受当地职工同等待遇,按所在地区养老保险政策,由个人和用工单位按一定标准灵活缴费,计入个人通用账户。缴费时间也可灵活确定,每年年终个人可查询、核对、补缴,逐年积累,到期定期支取。三是规范养老保险基金管理。在确保基金安全性的前提下,努力提高基金的保值增值。

3.大力推行新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗具有以下几大特点:一是突出大病统筹为主,重点解决农民“因病致贫,因病返贫”的问题;二是政府给予资助,发挥资金利益导向作用,激发农民参与的积极性;三是逐步提高农村医保统筹层次,增加抗风险和监管能力,在条件成熟和经济允许的情况下,逐步向城镇基本医疗保险制度过渡。

(二)拓宽农村社保资金来源渠道

一是中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构,提高社保资金支出比例,加大对农村社保资金的投入。同时,中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。二是借鉴福利彩票、体育彩票的经验,发行社会保障彩票,从社会广泛募集资金。还可建立统一的管理机构,将三种彩票发行机构合并,缩小管理成本。三是开征社会保障税。税制法定,一般具有稳定性、规范性、强制性等特征,是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税,由税务机关统一征收,一方面可以减少征收成本,另一方面富者多缴,穷者少缴,起到“抑富济贫”的作用,有利于促进社会公平。

(三)完善和规范农村社会保障管理,强化监督

当前,农村社会保障中存在的问题及农民投保热情不高,社会保障意识淡薄,与农村社会保障管理体制不规范有密切关系。因此,要使农村社会保障事业健康发展,必须在强化农村社会保障制度制衡机制上下工夫。第一,应加强农村社会保障管理机构建设,建立全国统一的、有权威的农村社会保障管理机构。第二,完善农村保障的监督体系,这是农村社会保障制衡机制的主要组成部分。第三,加强农村社会保障机构的队伍建设。要通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径,努力塑造和培育一支专业化、现代化、市场化管理所需要的专业队伍。

(四)积极探索开展“双置换”改革试点工作,鼓励农民用土地承包经营权、宅基地和住房置换城镇社会保障及住房保障,实现农民向市民的身份置换。尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接,避免再次返乡与农民争地。特别要加快解决60岁以上和已经丧失劳动力人员的社会保障问题,让他们放心地流转土地。对于已经流转土地的农民,要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,建立个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。

(五)提升土地保障和家庭保障的“造血”功能

在农村建立社会保障体系,并不是全盘否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反,土地保障和家庭保障符合中国国情和文化传统,是农村社会保障体系的有益补充。要充分发挥土地保障和家庭保障的功能和作用,就必须提升其“造血”功能。一方面,要进一步调整农村产业结构,加强农业基础设施建设,加大科技扶贫力度,提高土地产出效益,使农业增产、农民增收;另一方面,家庭保障主要依赖于子女的赡养,而子女的赡养能力往往决定于就业状况,就业状况又决定于受教育程度。但在广大农村尤其是中西部落后地区农村,儿童失学辍学的现象并不少见,上学难的问题比较突出。因此,应加大农村教育投入,提高农民子女的文化素质,增强其将来的就业能力,从源头着手,为家庭保障提升“造血”功能。

结语

正如前文所述,农村社会保障制度的严重滞后,极大地束缚了农村劳动力的流动,使农民长期依赖土地,从而限制了农村土地的流转,而土地流转受到限制,进而在一定程度上阻碍了农业的发展与农村产业结构的调整,使得农民收入增长乏力,最终导致农村产业化、现代化的速度也相对缓慢。因此,要深化改革、开展农村土地流转、实现规模经营,就必须建立和完善农民的社会保障制度,只有这样,才有可能让农民自愿让渡土地承包经营权,否则,任何改革都不可能彻底,也难以解决中国的农业、农村和农民问题。