论宪法视野下我国农民权利的平等保护

孙 逊 张红梅 曾玉珊

摘要:农民是中国最大的社会群体,同时也是最大的弱势群体。在政治、经济和社会权利等各方面,农民一直没有得到与城镇居民平等的权利待遇。农民权利的缺位不仅使得农民的生活环境难以得到改善,农民工的权益无法得到保护,城乡差距、东西部差距继续扩大,更严重影响到社会稳定,阻碍了社会主义和谐社会的建设。因此,必须要建立起农民权利平等保护的制度保障,加强农民权利的法律救济,以真正实现农民权利的平等保护。

关键词:宪法视野;农民权利;平等保护

中图分类号:DF2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0028-03

农民问题是关系到我国社会各方面健康发展的根本性问题,是我国“三农”问题的核心与实质,农民权利的充分实现是农村社会变迁和现代化过程中不可回避的重要方面。然而,作为弱势群体,农民的权利始终得不到充分的保护与实现。我国农民应该享有哪些权利?如何才能实现农民权利的平等保护?本文拟从宪法视角,对这些问题进行分析,并提出相应的对策建议。

一、农民权利的宪法理论基础

农民,这个古老而庞大的社会群体,在中华大地上已存续了两千余年。自战国秦汉始,中国就率先建立起当时世界上最为先进的封建文明,并实行小农经济。两千多年以来,农民作为中国社会的生产主体和文明主体,为中国历史的发展和中华文明的延续作出了巨大贡献。但与此同时,农民也一直处于被剥削和压迫的地位。从战国起至清,农民就一直受到封建官僚地主阶级的剥削;辛亥革命后,农民又转而受到资产阶级的压迫。新中国建立以来,人民成为国家的主人。但由于历史和文化传统的原因,农民一直没有获得与城市居民平等的权利,始终处于一种弱势的社会地位。

当前,农民问题仍是中国的根本问题,而农民问题的本质是权利问题。清末著名思想家梁启超说过:“凡人所以为人者有二大要件,一曰生命,二曰权利。二者缺一,时乃非人”。在现代国家,公民个人有无权利,或者说,公民基本人权是否得到尊重、保障和实现,是区别民主与专制、法治和人治、进步与落后、现代社会与传统社会的根本标志[1] 。

被马克思誉为世界上“第一个人权宣言”的美国《独立宣言》中说:“人人生而平等,他们都从‘造物主那边被赋予了某些不可转让的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”深受伏尔泰、卢梭等启蒙思想家思想影响的法国《人权宣言》也宣称:“在权利方面,人类生来是而且始终是自由平等的。”1948年联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》,第一条便是“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等。他们赋有理性和良心,并应以兄弟关系的精神相对待”。所有的这些宪法理论与文件都揭示了一个真理:人人平等享有权利,任何人不得恣意剥夺。

我国在对待权利问题上也继承并发扬了上述宪法理论文件的精神。我国宪法第33条明确规定:“……中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权……”。另外,宪法第二章还集中规定了我国公民所享有的基本权利,其中,包括选举权和被选举权、宗教信仰自由权、住宅权、监督权、劳动权以及受教育权等。

根据宪法精神和上述宪法理论与文件的具体要求,我国农民所应享有的具体权利应当包括以下主要内容:在公民权利和政治权利方面,农民应享有同城市居民平等的选举权以及迁徙自由权;农民应享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由;农民应享有对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利以及申诉、控告或者检举的权利等。在经济、文化和社会权利方面,农民应享有同城市居民平等的劳动权和就业权以及取得报酬的权利;农民以及农民子女应享有同城市居民及其子女平等的受教育权;农民应享有同城市居民平等的社会保障权,其中,包括平等的养老保险、社会福利以及平等的医疗保障等。

二、平等保护农民权利的对策建议

在宪法视野下,农民是与城市居民平等的公民,应当享有平等的权利。但在现实的生活中,农民权利的不平等性却在社会生活的各个方面体现得淋漓尽致。例如,近年来引起社会上广泛争议的“同命不同价”案件。同样是鲜活的生命,只因为户口的差别,给农村户口死者的赔偿金甚至不及城市户口死者赔偿金的一半[2]。又如,现今最为热门的农民工问题,他们承担了城市建设过程中最苦最累的工作,但却无法享受到同城市职工相同的社会保障。目前,我国农民权利的现状是“政治权无力,经济权无利,社会权无保”。而且由于我国农民既缺乏权利意识,又没有自主维权的能力,致使农民权利的现状日益恶化。

在农民所有不平等的权利待遇当中,有几项显得尤为重要。正是由于这几项农民权利与相对应城市居民权利之间巨大差距的存在,才成为导致农民处于弱势社会地位的主要成因。

(一)农民选举权利不平等

选举权是农民进行参政议政、参加国家管理的最主要途径,因而也是我国人民最重要的政治权利之一。我国现行选举法规定,“农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数”。这种法定选举权利的不平等,以及现实生活中各种不法权力对农民选举权的侵害,直接导致农民在表达自身意愿上的弱势地位,致使农民的呼声难以得到最高决策层的关注,农民利益受到侵害时也难以获得有效的保护。

(二)迁徙自由权不平等

迁徙自由,是世界各国普遍承认的一项基本公民权利,《世界人权宣言》也将迁徙自由权纳入其中:“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”。但是我,国从建国伊始就一直对农民的自由迁徙进行很大的限制,尤其是1958年颁布实施《中华人民共和国户口登记条例》以来,农民就失去了事实上的迁徙自由。《户口登记条例》所确立的“二元户籍制度”使得农村户口与城市户口的人在福利待遇、医疗保障、工作就业、子女入学等方面出现很大的差距,事实上造成了两种户口的身份等级差别,进而导致了农民的弱势社会地位[3]。

(三)劳动权以及就业权不平等

在现实生活中,农民因为出身和身份而受歧视的现象屡见不鲜,近年来,一直被人们所关注的农民工问题就是最典型的例子。对于我国2亿左右的农民工来说,绝大多数只能在非正式的劳动力市场寻找就业机会,从事的是城市人所不愿干的“脏、累、粗”的工作。他们经常超时劳动,工作环境恶劣,更没有工伤保险,一旦发生事故,享受不到任何的医疗保险和失业救济[4]。农民工由于农民身份而遭受的不平等待遇,使得农民原本就已困难的工作与生活环境更趋恶化,这不仅与中央致力于改善民生的目标背道而驰,更严重影响到我国经济的发展和社会主义和谐社会的建设。

(四)受教育权的不平等

农民子女与城市居民子女在享受到的教育资源、教育服务上有着天壤之别。长期以来,国家每年巨额的教育财政拨款大部分用在了城市,农村得到的教育经费很少,难以改善农村简陋的教育设施。除了基础设施简陋,农村学校的师资与教学质量也很成问题。那些接受过良好的高等教育、具有较高教育教学能力的教师往往被安排在东部与城市,而西部与农村则是师资奇缺,教学质量难以达到要求[5]。

(五)社会保障权利的不平等

长期以来,农民被排除在社会保障制度之外,农民主要依靠家庭保障和自我保障。虽然政府也逐渐在农村实行了五保供养制度、合作医疗制度、养老保险制度和农村最低生活保障制度等社保制度,但一方面由于这些社保制度相互之间比较独立,没有形成整体性的社会保障体系;另一方面,这些制度在农村的实行过程中容易被人为地进行扭曲,导致其失去原有的作用。

我国农民权利缺位的原因,主要在于三个方面:第一,权利分配不公和立法偏差。现行许多法律尤其是宪法类法律,对于农民的权利分配存在着诸多不公平之处,造成了所谓的“法定不平等”。另外,立法者在进行立法时仍存在着价值歧视,潜意识中仍将农民视为二等公民。第二,司法救济和行政救济不力。这一方面是由于司法和行政腐败对农民权利造成的影响;另一方面,是由于农民权利救济制度的不足,导致农民权利受到侵害时无法获得及时有效地保护。第三,违宪审查困难重重。违宪审查制度是国家法律体系的重要组成部分,对于保障宪法的实施、维护宪法权威以及保障公民权利和自由,意义极为重大。但现今我国的违宪审查制度既缺乏专门的违宪审查机关,又缺乏完善的违宪审查程序,更没有有效的法律追究机制,导致诸多违宪法律仍在施行,侵害了农民权利[6] 。

针对农民权利缺位的主要成因,笔者认为,要实现宪法视野下的农民权利平等保护,需从以下两个方面入手:

(一)建立农民权利平等保护的制度保障

首先,改革甚至取消现行阻碍农民权利平等保护的政治经济体制。例如,废除《户口登记条例》,改革户籍制度,在全国建立城乡统一的居民身份一元户籍登记制度,在制度上保障农民拥有与城市居民平等的发展机会和享受平等的公共服务。改革现行阻碍农民权利的政治经济制度,不仅能够有效地解决农民权利不平等的问题,更有助于农民权利意识的提高。

其次,对农民权利进行保护性、倾斜性的立法保护。由于某一社会群体的弱势地位,国家制定专门性的法律予以保护,这在我国并不新奇,例如,我国的《消费者权益保护法》、《未成年人保护法》等。农民作为我国最大的弱势群体,理所当然地也应该受到法律的重点保护。专门制定一部《农民权益保护法》,对农民的平等权利予以重点保护。这不仅能有效地保护农民权益不受非法侵害,打破农民权利不平等的现状,更有利于保持社会稳定,保证社会主义经济建设稳定快速发展,促进构建社会主义和谐社会的发展进程。

最后,健全违宪审查制度。人大和政府在制定法律和法规时,要加强对所制定法律法规的监管与合宪性审查,广泛地向公众征求意见,以做到从源头上防止违宪法律法规的出现。同时,设立专门的违宪审查机构,对正在施行中的法律法规进行全面审查,剔除其中违宪的内容,从而保护农民的宪法权利。违宪审查制度的建立与健全,有利于预防和制止国家权利滥用,保障法制的统一性,对于保护农民的合法权利,维护宪法的尊严,确立宪法的权威,具有重要的意义。

(二)加强农民权利的法律救济

首先,要对农民权利救济的司法、行政措施进行积极地完善与创新。各级司法与行政机关在工作当中,应当将农民和农民工列为司法救助和法律援助的对象,对于涉及侵害农民和农民工合法权益的诉讼,采取减、缓、免交诉讼费等一系列措施,给予他们特别的程序性关照,方便农民进行法律救济。同时,在农民工劳动纠纷较多的地区,可以设立专门的劳动法庭,或提供绿色通道,及时迅速地解决农民工的问题,维护农民的合法权益[7]。

其次,要充分发挥民间非政府团体在保护农民权利方面的重要作用,积极组织农民建立农会,鼓励农民工加入工会。由于非政府组织的志愿性和公益性,使其更能直接地感知到农民等弱势群体的利益诉求,更愿意去保护其合法权益,因而有利于形成主体多元化的公共服务机制和模式,有利于缓解社会压力,促进社会公平与和谐[8]。

最后,要通过积极的司法与行政体制改革,进一步确立司法的独立性,保证司法机关在行使司法权力的时候,不受外部势力尤其是行政机关的制约和干扰。法院在审理涉及行政机关的民事案件以及行政诉讼案件时,要排除外部干扰,依法审判。同时,检察机关要加强对各级行政机关的法律监督,特别是一些与农民利益关系比较密切的部门,如城建、工商、城管等,加强对其行政不作为和行政违法的法律监督,充分保护农民和农民工的合法权益。

作为中国最大的一个社会群体,农民的地位举足轻重。在宪法平等赋予了公民基本权利的前提下,在建设社会主义和谐社会的大背景下,实现农民权利的平等保护已经成为群众的呼声。相信在社会主义现代化与和谐社会的建设过程中,我国农民与城市居民获得实质公平、享有平等权利的目标不久就会实现。