论我国政府管理高等教育的职能转变与定位

高　硕

摘要：高等教育的价格排他性的公共物品的性质和对社会产生的外部效应决定了政府对其进行适度干预不仅可能，而且十分必要。政府的介入能够有效防止因市场失灵带来的高等教育内外部问题，进而全面促进教育公平、提高高校的教育质量和办学水平。政府通过调整管理的范围和内容，实现由过程管理到目标管理的转化。政府管理高等教育的职能具体体现在宏观管理、提供服务和评估监督三方面，从而实现“竞争规则制定者”、“正确信息提供者”、“公正客观的评鉴者”、“合法性的监督者”等角色的定位。

关键词：政府；高等教育；职能转变；职能定位

中图分类号：G649.21文献标识码：A文章编号：1003-1502(2009)03-0125-04

政府应该管什么、不该管什么，以及如何管等一直是公共管理的热门话题。特别是自20世纪70年代以后，世界范围内大规模的政府再造(ReinventingGovernment)促使人们重新认识和评价政府职能的合理配置问题。随着我国高等教育发展规模越来越庞大，各级政府面对日益增长的高等教育支出也越来越感到力不从心。只有政府积极主动地转变管理职能，把握好干预的“度”，才能更好地促进高等教育健康有序地发展。

一、政府管理高等教育的理论依据

(一)高等教育具有价格排他性公共物品的性质

经济学家从物品消费的角度把社会物品分为三大类：公共物品、私人物品和混合物品。公共物品的特性可归纳为如下三种：第一，效用的不可分割性(non-divisibility)，是指公共物品或服务是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。其效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用。第二，消费的非竞争性(non-rivalness)，是指某一个人或厂商对公共物品或服务的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。第三，受益的非排他性(non-excludability)，是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外，或者说这样做的成本太高。相比之下，私人物品的效用是可分割的。即其效用只对为其付款的人提供，或说是谁付款谁受益。私人物品在消费上具有竞争性。即某一个人或厂商对某种一定数量的私人物品的享用，实际上就排除了其他人或厂商同时享用。混合物品兼有私人物品与公共物品的特征。从考察混合物品的性质出发，又可以将混合物品分为拥挤性的公共物品(congestive public goods)和价格排他性的公共物品(price-excludable public goods)两类。高等教育就属于后者，一方面，它的效用在名义上向全社会提供，即谁都可以享用；另一方面。它在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。因此，高等教育作为价格排他性公共物品需要部分地由政府提供或由政府给予补贴，否则很可能会出现供给不足。

(二)高等教育具有正的外部效应

外部效应，也称为外部性或外溢性，是指在市场活动中没有得到补偿的额外成本或额外收益。外部效应可能对承受者有利，也可能对承受者不利。于是，还可以按照外部效应结果的不同，将其区分为正的外部效应和负的外部效应。正的外部效应，也称为外部效益或外部经济，指的是对交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的经济效益。高等教育就具有正的外部性，人们不能享受全部的教育投资收益。受教育的个体不仅能够得到高薪回报，满足个人利益的需要，还增强了与其共同工作雇员的劳动生产率，并产生群体的非市场影响，如更大的社会平等、更好的群体凝聚力、更高的国家地位意识、更低的人口增长率、相应缓解的环境压力、较少的犯罪事件等，甚至全社会影响力也会因为受教育个人的提高而提高。理性的自我利益投资者是不愿意为具有外部效益产品进行投资的，教育投资倾向有可能低于社会需求，并产生效率损失。在这种情况下，将政府提供和市场提供相结合可以使效率损失减少。

二、政府管理高等教育的现实意义

(一)政府管理高等教育可多方位、多层次地促进教育公平

1高等教育并非义务教育，受教育者个人分担一定比例的教育成本已经成为世界改革的一种趋势，在高校实行缴费上学的情况下，家庭经济状况无疑是影响个体接受高等教育的一个重要因素。而且，由于目前我国资本市场存在缺陷，低收入家庭的子女很难通过市场途径完成学业。如何在成本补偿政策实施的同时，保证低收入群完成学业，是和谐社会的政府需要研究和解决的一个重大课题。

2教育行政主管部门将高等院校划分为几个不同的等级，确定为“重点”与“普通”，对重点院校实行资金投入和政策上的倾斜。这是尽快建设一批全国一流、甚至国际一流的研究型大学的必要手段，但是，普通高校与重点高校之间教学软、硬件之间的巨大差距，客观上造成了普通高校学生与重点高校学生在享受教育资源方面的不平等性。各级政府部门要从宏观角度对教育资源配置进行优化，同时对其主管高校的教育资源利用率进行督导，尽量缩小因教育资源配置导致的不公平。

3高等教育，尤其是优质的高等教育在我国还是稀缺资源，人们希望通过接受需要承担教育成本的高等教育来获得更大的发展空间和更多的发展机会，实现高质量就业是现阶段人们接受高等教育的主要目的。我国目前劳动力市场上大学生就业难和用人单位择人难并存，大学生就业难已经成为当今社会的-个普遍现象。大学生不能实现充分就业，或降低层次就业，“先就业后择业”观点的盛行，都从某个侧面显示出高等教育结果的不公平。政府只有通过深化劳动就业制度改革、完善劳动力市场体系等措施，来提高大学毕业生的就业率。

(二)政府管理高等教育有利于提高教育质量和办学水平

1为了适应广大人民群众接受高等教育的强烈需求，为了迎接进入21世纪面临的严峻挑战和激烈竞争，为加快实现现代化，不断增强我国的综合国力和国际竞争力提供坚强的人才和智力支撑，国务院立足于我国现代化建设的全局，立足于经济、科技和社会发展形势变化，于1999年及时做出了加快高等教育发展，扩大高校招生规模的重大决策。到现在10年的时间里，我国高等教育发生了历史性变化，发展规模先后超过俄罗斯、印度、美国，成为世界第一。然而，高校扩招学生的速度远远超过了高校教师发展的速度。2005年全国普通高校在校生人数比1998年增长了4.6倍，但专任教师人数只增长了2.4倍，两者几乎相差一倍，因而只能通过大班、合班教学的方式使教师所教的学生人数增加一倍，从而导致高校教学班规模不断膨胀，大班、合班上课在高校已成为普遍现象，甚至数百人在一个教室上大课的现象也不少见。因师资力量的不足导致教学过程中的诸多问题，不仅严重影

响教学质量和教学效果，也已成为高校培养合格人才的一大瓶颈。更是为建设创新型国家培养高质量人才、创新人才的障碍。而政府主导的高等教育评估在加强政府对高等学校的管理、规范高校办学行为、加大教学投入、改善办学条件、确保高等教育质量等方面起到了积极的作用。

2高校办学规模的不断扩大与大学原有校园面积有限、发展空间受到限制的矛盾也日益突出。由于历史的原因，我国不少高校都位于闹市区，范围相对狭小，发展空间受到地域制约。在这种情况下，一批高校纷纷在市郊或其他城市开辟了新校区。相对于单一校区的高校而言，多校区高校自身的组织和管理可以概括为：校区分散，学科齐全，情况复杂，规模巨大。进而引发的高校债务问题，同样引起了社会各界的广泛关注。为了还债。现在很多高校的校长如坐针毡，每天不得不为“钱”发愁，四处奔走找钱，很少顾得过上研究教学。一些高校由于需要偿还贷款利息，不得不采取压缩教育成本的方式节省办学费用。而这些现实问题不同程度地存在于我国各种类型的多校区高校之中。正是高校债务问题的普遍性更让人们对高等教育今后的持续发展产生忧虑。因此，只有政府加大投资力度、巩固在高等教育多元化投资体制中的主体地位，才能有效地扶持高校提高办学水平。

三、政府管理高等教育的职能转变方向

在高等教育领域，政府的介入显然完全有可能而且有必要，政府的适度干预能够有效防止市场失灵带来的高等教育内外部问题。因此，我国政府在对高等教育进行管理的过程中既要适当引入市场机制避免政府失灵，同时也不能放松政府的必要指导和调控以避免市场失灵，力图创设一个自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约的有限的政府而非全能的政府。政府对高等教育的有限管理主要体现在三个方面：

1在办学模式方面，改变了政府办学的单一模式，允许民间资金投入高等教育领域，鼓励联合办学和民办高校发展，利用市场机制调节高等教育资源供给与需求，形成了政府和社会力量共同兴办高校的发展格局。

2在经费来源上，改变了高等教育资金来源渠道单一的局面，由单一的政府投资变为投资主体多元化，允许官办高校多渠道筹集办学资金，通过向学生收费、举办专业培训班收费、利用科研开发增加收入、接受捐赠等途径开辟高校创收渠道，通过实行高校后勤服务社会化来减少经费支出，以弥补政府资金投入的缺口，通过筹资方式的市场化和筹资渠道多元化，形成了高等教育经费由政府、高校、学生和其他市场主体分担的机制。

3在毕业生就业方面，改变了原来由国家统一安排就业的制度，全面推行学生与用人单位双向选择的改革措施，在政府引导和扶持下由学生自主择业。通过逐步淡化政府对高等学校办学过程中内部事务的直接干预，进一步调整管理的范围和内容，由过程管理转化为目标管理；加快更新和完善管理的手段和方法，建立健全高等教育行政的辅助机构和组织，使政府对高等教育的管理从过去微观层面的规划者、管理者与控制者的优越地位，逐渐转换成宏观管理层面的“竞争规则制定者”、“正确信息提供者”、“公正客观的评鉴者”、“合法性的监督者”等角色。

四、政府管理高等教育的职能定位

(一)政府对高等教育的宏观管理职能

由于政府与高校之间主体角色出现分化，政府需要变办学校为办教育。在宏观管理方面，政府要理顺管理关系，依法管理。高校是在市场规则下运行的组织群体，不同层次类型的学校办学主体不同。对于公立高校。政府是举办主体，办学经费主要由政府拨款，政府应实行成本分担型财政模式，引入多元化财政渠道，对应的高等教育管理体制模式也不能沿用陈旧的模式。政府应扩大高校办学自主权；对于民办高校，办学主体来自于非政府的各种社会力量，办学经费也主要是非政府拨款，管理体制实行的是董事会领导下的校长负责制，这些都完全不同于政府控制下的公立高校。因此，各级政府要保障民办高校能够依法自主办学。关于高校自身，应该求质量求效益，不能一味依赖于政府的政策和财政资助的扶持。高校要积极回应政府的职能转变，注重办学效益，推进高校管理体制改革，注重改革创新，要把提高教育质量和形成办学特色放到突出的位置，在改革中不断发展，在发展中规范创新，坚持质量、效益、规模协调发展。

(二)政府对高等教育提供服务职能

高等教育领域内高校之间的竞争旨在为了自身的发展而争取有限的社会资源。因此，“信息”对于高等教育管理体制改革至关重要。政府要实现从管制型向服务型的角色转变，真正突显政府公共服务的教育职能。既可以通过制定有效的制度规则维护公平配置高等教育资源的机制，建立良好的市场秩序，为高校的改革发展提供公平竞争的外部环境；也可以收集和整理国内外高等教育的信息和数据，为学生提供信贷优惠等。

(三)政府对高等教育的评估和监督职能

政府应设立大学办学方向和办学水平的权威性评估机构，对大学的办学方向和办学质量进行制度化的监督和引导；同时政府应组织各种社会力量对大学进行多方面的评估，促进社会评估机制的建立。同时，《高等教育法》还明确规定了政府是高校的监督机关，政府要承担起完善高等教育法律法规、创建高等教育市场监管和法律监督机制，对高等教育管理中可能出现的某些不良行为加以制裁和惩罚的责任。监督的范围主要包括经费和奖、助款项的合理使用。高等教育最低要求的满足，各种涉及教师、其他研究人员与学生的有关法律程序的履行等。