和谐促进：构建外来人员政治参与平台的价值指向

陈军强

摘要：为构筑有效的政治参与平台，使人人享有平等追求全面发展的机会和权利，充分保障外来人员的合法权益，宁波地区在这些方面作了有益地尝试与探索，即通过对相关政治参与平台的改革与创新，不断提高外来人员的政治参与水平，达成利益分配的广泛认同，促进社会和谐。

关键词：外来人员；政治参与平台；和谐

中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1002-7408(2009)03-0024-03

亨廷顿认为：“政治参与扩大是政治现代化的标志。在传统社会，政府和政治通常是与少数精英有关……在所有现代工业国家，……都普遍确认和强调积极的公民权原则。”的确，在当今中国，由于市场经济的发展，政治体制的不断完善以及公民参政意识的增强，公民政治参与水平不断提高。其中外来人员随着其经济地位的逐渐稳固，政治参与的吁求渐趋强烈，政治参与的形式也变得丰富多样，这些从而也推动了中国政治现代化的进程。

一、外来人员政治参与的内涵及特征

1、外来人员政治参与的内涵分析。政治参与(Political Participation)，亦称参与政治，顾名思义就是一定的政治主体从事政治的活动。关于政治参与，不同学者有不同理解。如美国的尼和伏巴认为：“就政治参与这个术语来说，我们指的是平民或多或少以影响政府人员的选择或他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。”与此不同的是，迈伦·维纳则强调政治参与的自愿性质。我国有学者则认为“所谓政治参与就是指通过合法程序直接参与政治决策执行；或者间接影响政治决策之制定与执行的一般公民的政治行为”。显然，这些分歧只是更多地表明学者个人学术观点的不同，并未影响我们对政治参与在本质意义上的一般性认识。大体而言，政治参与是指普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。

比较中西方政治学界的政治参与观点，就其共性而言，政治参与大都包含三个基本要素：一是参与主体，即“谁来参与”：二是参与客体，即“参与什么”；三是参与途径，即“怎样参与”。对这三个问题的回答差异便形成了政治参与内涵的多样性理解，以“一般寓于特殊之中”的常理推论，也因此“三要素”为外来人员政治参与的内涵界定提供了一般的规律。参照政治参与的涵义，所谓外来人员政治参与大体是指广大外来人员及其所组成的各种社会团体和组织按照一定的法律程序，直接或间接地参与和影响政府公共政策的制定与实施，参与管理国家事务和社会事务的各种政治行为。从涵义本身出发，显然参与主体就是外来人员及其所组成的各种社会团体和组织，具体讲就是指对那些离开户籍所在地到异地从事非农经济活动的劳动者及其所组成的各种社会团体和组织。

2、外来人员政治参与的特征。

第一，参与客体的广泛性、多样性。对外来人员“参与什么”这一问题，就政治参与的范围而言，不仅包括外来人员在户籍所在地的政治参与，也包括其在工作地的政治参与；不仅包括外来人员居住社区、村庄的政治参与，同时还包括其在工作单位及其他组织内的政治参与。就政治参与的内容而言，既包括外来人员参与在工作地的日常事务管理，如参加村镇的事务管理、参与民间管理组织等，还包括参加国家事务的管理活动，如选举人民代表、出席各级人民代表大会、参加群众活动等。

第二，参与途径的合法化、明确化。对“怎样参与”这一问题，首先强调的是外来人员要按照一定的法律程序进行合法性的参与，即制度(或体制)内参与，而不包括非法的行为。既可以是持续的参与也可以是间断的参与，既可以是有效的参与也可以是无效的参与，但一定是和平的参与而不是暴力的参与。其次是转变“被动参与”或“动员型”参与为积极主动的“自觉性参与”，其具体的参与途径应是规范化的，而不是存在较大的随意或模糊的。当然，这种自觉、明确的参与是建立在提高外来人员的维权意识、法制意识、组织意识和参与意识基础上的，需要政府、社会、外来务工群体等各方努力共同实现。

第三，参与程度的梯度式、渐进式。这是“怎样参与”的另一方面。外来人员在其工作所在地的政治参与程度是呈梯级分布的，要求外来人员全部进入高层次的政治参与活动那是不现实的，比较合理的是开始大量的外来人员可能只有最低层次的政治参与，然后渐渐深入到与其能力匹配的政治参与。同样外来人员在其工作所在地的政治参与是渐进的，随着社会民主政治发展进程的不断加快，外来人员政治参与程度在不断加深。毫无疑问，从现有的外来人员政治参与的边缘化到完全融入当地居民的政治生活需要一个很长的历史过程。

二、构建外来人员政治参与平台的价值指向

1、外来人员政治参与平台的构建关乎和谐社会建设。所谓社会主义和谐社会，应该既要培育微观的各个社会组织细胞的和谐发展，又要促进宏观的整个社会的和谐发展；既要经济、政治、文化等各个系统内部的和谐，又要形成各子系统之间的和谐关系，使之共同发展。尤其是在沿海经济发达地区，外来人员数量众多，其总数在有些地域甚至已超过本地居民，对当地经济发展贡献很大，但由于各方面条件的限制，他们在工作地生活中常常遭受到很多不公平的待遇。要建立社会主义和谐社会，外来人员也必须得到与本地人同样的国民待遇，享有各项基本权利。要实现这一目标，必须借助有效的政治参与平台增强外来人员政治参与意识和参与水平，畅通利益诉求渠道，达成最广泛的利益一致，从而保障其合法权益，增强其在当地生存的能力。因此，探索外来人员政治参与平台问题就成为建设社会主义和谐社会的应有之义。

2、外来人员政治参与平台的建设关系到社会政治稳定。由于缺乏有效的政治参与平台和制度化参与途径，外来人员的政治参与带有边缘性、非制度化倾向，即所谓非常态政治参与，这十分不利于社会稳定。外来人员来沿海地区务工，逐利动机相当明显，其最大的驱动力是获取更多的收益，因此他们中的部分人漠视政治，政治参与的积极性不高。即使有地方政府积极引导外来人员开展政治参与，但因为政治参与平台建设缺失严重，外来人员的非制度化参与行为很难达到参与目的，政治参与效能感低，致使他们往往不通过正规的诉求渠道，诉诸于非正规、非法或者暴力手段，影响社会稳定。正如亨廷顿所言“政治稳定取决于政治参与和政治制度化之间的比例关系，当政治参与程度高而政治制度化程度低时，扩大的政治参与可能导致政治不稳定”。更为严重的是，一些外来人员在经济利益无法得以确保的情况下，经有些政府部门不作为的激化，不去寻求政治或法律层面的解决途径，采取极端手段，严重地影响了社会的安定团结，造成了恶劣的社会影响。

3、外来人员政治参与平台的建设影响到社会经济发展。现代政治学认为，一个国家的政治参与水平与其经济发展程度息息相关。一般来说，经济发展与政治参与呈正的相关关系，因为经济发展必然带来社会利益关系的不断变化，使公

民不得不诉诸政治行为来维护并进一步实现自己的利益。从总体来说，现在外来人员在当地是一个弱势群体，主要的原因是没有相应的经济地位，缘于他们在许多地方没有本地户口，缺乏应有的社会保障，再加上经济收入低微，形成不了消费群体，拉动不了消费需求，这间接影响了当地社会经济的发展。如果说经济决定政治，外来人员政治参与程度低的主要原因是经济地位低下的话，那么某种意义上，政治也可反过来影响经济。假如，建设好外来人员政治参与平台，使他们在工作地拥有较多的政治参与机会，借助平台进一步激发他们为了自身的经济利益和其他利益而参与政治的热情，把政治参与本身当作一种实现自我需求的手段。那么，随着政治参与意识与水平的不断提高，外来人员的政治地位也会大大提升，这反过来会促使他们经济地位的提高，从而加快融入当地社会生活的速度，直至改变中国的社会结构，推动整个社会的经济发展。

三、宁波地区在构建外来人员政治参与平台的探索

1、组建外来人员社区，开展制度化政治参与。近些年来，随着城市化、工业化的加速推进，大批外来人员进人沿海发达地区，成为当地现代化建设不可或缺的重要力量。但外来人员来到新的地域，其生存生活、自身发展和政治利益谋求等问题也随之显露。宁波奉化市组建外来人员社区——力邦社区，就是对如何管理服务好外来人员，最大限度地发挥他们政治参与的积极性，引导他们开展有效的政治参与，保障他们的合法权益，确保社会和谐稳定等方面所做的有益探索。

力邦社区并非真正意义上的城市社区，更不是传统意义上的自然村落，而是宁波奉化市西坞街道为加强外来人员思想政治工作，解决企业用工问题，与奉化力邦投资公司联合建成的外来人员集中居住区。力邦社区自2002年9月组建以来，探索建立党支部、工会、团委、青年中心等党组织和社团组织来进行协调外来人员政治参与的模式，通过这些组织的运作，使外来人员自身形成凝聚力，同时使其在维护自身权益、满足生存发展需求、影响政治决策等方面，增加了与用工企业、社区管理者、政府有关部门进行协调解决的渠道。2003年12月，力邦社区选举产生了全国第一个外来人员自治组织——力邦社区居民委员会，开始实行外来人员民主自治的管理模式。在当选的7名委员中，外来人员占4人；当选的35名居民代表和300多名楼层长、寝室长均采用海选的方式产生。力邦社区居委会从成立开始就定位为自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，制订了相关的民主自治和管理制度，按照民主法治、内外平等、共建家园的社区建设原则，千方百计维护外来人员的利益。通过成立社区居民委员会等平台，畅通了外来人员的利益诉求渠道，突出外来人员这个参与主体，注重外来人员的自我管理、自我教育和自我提高，极大地激发了外来人员内心深处的自信和自尊，使他们在这种环境中不断约束、鞭策、提高自己，为他们解决了融入当地社会的途径。

2、成立和谐促进会，注重政治参与的实际效能。宁波的慈溪市本地人口101万，但登记在册的外来人员有近70万之多。由于经济地位、地域文化、思想观念等方面的差异，本地社会对外来人员客观存在着“经济吸纳、社会拒人”的现象，外来人员的权益保障、子女就学、文化活动、政治参与等一系列社会事务出现了缺位，新老居民之间缺乏认同和沟通，双方矛盾纠纷不断。新的社会矛盾呼唤新的社会管理模式，慈溪市对外来人员的服务管理、政治参与等方面进行了积极的探索。在总结试点成功基础上，该市各行政村(社区)相继成立了“和谐促进会”，定位为新型基层民间组织。

和谐促进会应是一个在街道党工委指导下，由村党支部、村民委员会、村经济合作社管理和协调的，具有民间性、共建性、互助性和服务性的群众组织。成员主要由村干部、优秀外来人员、社区保安、村民代表、出租私房房东、私营企业主等组成。和谐促进会职能主要通过设置维权、矛盾调处、文体、党团、公益、计生等7个委员会开展具体服务工作。和谐促进会要求村民和外来人员各占一半，一般由外来人员担任副会长、片组长等职务。该组织接受村党支部(总支)、村委会的领导，由村党支部(总支)书记担任会长，并根据外来人口居住分布情况设立片、组，由他们中的优秀分子担任片、组长。外来人员来到沿海地区最主要的目的，是想获取丰厚的经济利益。但在生活渐渐安定下来以后，要求参与决策管理、实现自身社会价值的愿望也变得强烈起来。和谐促进会作为开放有效的政治参与平台，正是实现这样的愿望的有效形式。到目前为止，慈溪市336个外来人员上百的村(社区)已全部建立了和谐促进会。“促进会”使外来人员逐渐感受到政治上平等、人格上尊重、文化上包容、权益上保护，增强了对当地社会的认同感和归属感。现在，慈溪市“和谐促进会”作为流动人口融合性服务管理的新模式在加强社会管理、促进社会和谐等方面发挥了积极作用，受到了广泛的社会关注和好评，得到了专家学者和政府的肯定。

四、以平台建设为契机，促进外来人员政治参与

1、建立健全民主机制，制定因地制宜的合理政策。政治参与如果没有规则，缺乏制度规范，必然导致社会混乱。而制度化的政治参与却能提高政府的综合治理能力、促进社会和谐和培养现实的政治人。外来人员务工较密集的地区应在法律允许的范围内，制定适宜地方发展并有益于外来人员生存、发展的政策；并通过各种有效途径宣传外来人员的合法权利，最大限度地发挥其参政的积极作用，以提高外来人员的政治参与意识和水平。建立满足外来人员政治参与愿望和利益要求的政治制度，构筑有效的政治参与平台，推进外来人员政治参与的制度化和程序化建设。修改现行不适宜的制度，制定出一系列的有中国特色的制度化参与机制，为外来人员有序化参与提供制度保障。亨廷顿说过，“在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治。”故此，当前最重要的是积极推进政治体制改革，健全和完善外来人员政治参与机制，真正把他们纳入到本地政治体系中来。如进一步完善人民代表大会和民主自治为核心的基层民主制度，减少外来人员参与的制度性障碍，减少参政的中间环节。建立保障外来人员政治参与的法律保障体系，用法律保障外来人员能够有条件地参与当地社区选举和人大代表选举，为外来人员参与政治生活开辟途径。

2、切实建立新型外来人员组织平台，维护其合法权益。提高外来人员政治参与的组织化程度，可以在外来人员流入比较集中的社区建立外来人员自治组织，如奉化的力邦社区。这样做，既有利于表达和保护外来人员的权益，又方便政府对外来人员的管理服务。外来人员流入地和流出地可通过工、青、妇等社群组织加强沟通和协调，切实保障外来人员的政治参与权利，并及时提供各种信息。要探讨使外来人员组织化的方式，使他们利益和意见能集中起来，便于政治参与，也便于对他们提供公共服务和进行管理。在外来人员比较集中的社区建立和改进工会组织，积极吸纳外来人员加入工会，加强对外来人员的教育、管理和疏导等工作。当然，也可针对当今外来人员过于分散、工作流动性强的实际情况，在现行体制下已经建立的工会无法真正维护职工的合法权益时，可尝试向职业化和社会化的方向改进工作，如慈溪的和谐促进会，在居民与外来人员之间架构协商平台，有效地弥补了原来传统的居(村)委会管理模式的弱项，顺应了“小政府大社会”的现代社会治理格局，促进地区社会的和谐建设。

3、探索外来人员社区化管理平台，促进其政治成长。政府要转变管理中的地域本位观念，采取以常居地为依据的管理方式，清理各种歧视外来人员的规章制度，让外来人员与本地居民享有同样的、平等的待遇。在当前，政府应积极支持外来人员组织化建设，对他们的政治参与要从政策上予以引导，行政上予以合作，法律上予以规范。建立权利和义务明确的外来人员组织，培育成熟的政治参与主体，是实现外来人员参政的一种可行性选择。将外来人员纳入社区管理平台当中，使其成为所居住社区的一员，是改善其自身形象，与当地居民建立良好关系的契机。有效构筑各类教育平台，加强对外来人员的教育，引导他们遵纪守法、调整心态、改进行为方式。同时也要引导本地居民要以平等的心态宽容地接纳外来人员，加强与外来人员的交流，在互动中增进感情，促进融合，从而使外来人员在思想观念、行为方式、文明素养等方面更多地受到潜移默化的影响。大众传媒和公众舆论平台要多宣传外来人员群体中健康、积极的方面，发挥正确的导向作用，以消除本地居民对外来人员的偏见和误解。概言之，对于政府而言，组织外来人员起来，将外来人员政治参与纳入政府决策和政治体系中去，形成良性磋商机制，有利于当地的和谐稳定；对外来人员而言，有了组织依托，形成集体力量，达到了对政府权利的有效监督，即使本身的权益受到保护，又使其经受了民主锻炼。

责任编辑：闫生金