关于污染税收制度设计原则的思考

全意波

为了建立可长久支持的生态税制体系，让税制保护我们的环境。在现阶段开征污染税很有必要。但污染税制设计的科学与否，很大程度上取决于所遵循税收制度设计的基本原则。我国制定有效的污染税应遵循“兼顾效率与公平的原则、预防与治理相结合原则、污染者付费与使用者付费相结合原则、保持税收中性原则、保持税收适度弹性原则、立足基本国情和简单实用相结合的原则、专款专用与纳入一般财政收入相结合原则”。

一、引言

随着科学技术水平的发展和人民生活水平的提高，环境污染也随之加剧，水污染、大气污染、噪音污染事故在我国频频发生，我们离“蓝天白云，绿水青山”的生活环境也越来越远了。可以说，严重的环境污染问题已经影响了我国的经济发展和社会和谐，成了中国无法回避的世纪挑战。面对这一严峻的污染形势，近年来。越来越多人呼吁开征环境税来解决这一问题，开征环境税的新闻也频频在我国各种媒体上出现。金融危机，经济萧条的季节。却是推出新的税收组合的好时机，趁大减税的契机，税收新组合可待出炉，建立一个可长久支持的生态税制体系，发挥税制在保护环境方面的作用。

二、污染税设计的原则

污染税是环境税中的重要组成部分，它是侧重于对污染行为、污染产品和服务征收的一种税。从税收的角度来看，它通常是指污染物排放税和污染产品税。污染税设计的科学有效与否，很大程度上取决于所遵循税收制度设计的基本原则。所以。我们在税收制度改革之际，环境税呼之欲出的背景下，对污染税制定的原则加以认真思考，为有关部门制定一套合理、有效的污染税收制度提供参考。由于污染税自身存在特殊性，除同一般税收一样应遵循强制性、无偿性、固定性等基本原则外，污染税的设计还应有其它原则要遵循，具体有以下几点：

(一)兼顾效率与公平的原则

效率原则是指以最少的成本损失取得依法应有的税收收入，其包括税收的经济效率、行政效率和执行效率。在经济效率上，污染税的根本目的是让排污企业承担其排放污染物所造成的损失。消除外部不经济性。在行政效率方面。税制要尽量简化，易于理解，复杂的税制会给纳税人带来税负繁重的感觉，从而造成征收的困难。在执行效率方面，要运用科学的方法对税务进行管理。避免偷税漏税现象。除此还要减少征收环节，压低奉行费用。总之。只有提高效率才能使污染税收制度真正具有较高的现实可行性。公平原则是指具有同等纳税能力的人应该具有相同的纳税义务、承担相同的税收负担。具体来讲，就是在设计污染税税制时要体现公平，实现“横向公平”和“纵向公平”的统一。首先。对污染较轻的物品和行为实行较低的税率，可以对污染防治实施项目的建设实行零税率，甚至对其实行税收优惠。其次，我国幅员辽阔，南北、东西跨度大。各地环境污染状况、生态环境的承受能力和污染及破坏程度有较大的差距。而且各地的平均收入水平也有所不同。对于污染税在全国范围采取一个标准必然会造成各地的税收负担差异。因此，为实现税收“横向公平”，我国污染税的制定可以给地区一定的定税权。根据各地区环境容量的实际利用程度、污染的承受能力和污染治理成本在国家规定的范围内制定污染税制度。最后。针对我国目前实际的福利水平和税收情况，政府可以通过提高福利水平、税负转移或直接采取累进税率等方式来避免税收的累退，实现“纵向公平”。

(二)预防与治理相结合原则

所谓预防，是指预防一切污染以及因污染而引起的对人类健康和环境的损害。所谓治理，是指对一切污染及所造成的破坏进行的治理。我国现在提倡建立环境友好型社会，而环境友好型社会的核心就是保护生态，从源头预防污染产生。一切污染都是消耗资源和排放废弃物造成的，从源头预防污染产生的最有效途径是减少资源消耗和不排放废弃物。对于污染问题我们不能头痛治头，脚痛治脚。事先要有预防意识，防患于未然。而污染税的开征恰恰能够满足建设环境友好型社会的要求，因为污染税的开征不但能为环境污染的事后治理提供治理资金。更好地进行事后弥补，更重要的还在于开征污染税后能增强人们的环保意识，防止与减少今后的污染行为，降低今后污染事故发生的概率。而且通过把上缴的污染税部分退还给纳税人用于投资环保领域。研究设计新环保技术、购买减排减污设备等。真正做到从源头控制污染。可以说，预防与治理相结合的原则是独立环境税宏观调控的体现和运用。污染税根据预防与治理相结合的思路进行设计，是一种面向循环经济的税收政策体系，有利于引导产业向科学、环保的方向发展。在执行过程中，预防与治理两者不能偏颇，两手都要抓，两手都要硬，忽视一方，污染问题将得不到有效解决。

(三)污染者付费与使用者付费相结合原则

污染者付费原则是1972年OECD环境委员会首次提出的，现已成为制定污染税应遵循的基本原则之一，该制度设计时应按“排污即征税。超标(超证)即罚款”的指导思想操作。这里的排污即征税，超标(超证)即罚款，不但指排放数量上的超标(超证)，更要注意其排放浓度上的超标(超证)。只有数量和浓度结合来考虑才能有效地遏制排污企业稀释排放污染物。躲避罚款的行为。同时，为体现政府部门对排污企业的整体约束力，税务部门与环保部门应做好合理分工，税务机关按照污染税制对排污企业征收污染税以体现污染者付费原则，环保部门在实地监控的基础上对超标企业进行行政性罚款以限制企业超标排放。但是污染者付费原则只适用于直接污染税(或排污税)的设计，对于污染产品税的制度设计应依照使用者付费原则。使用者付费原则要求在消费者购买会对水体造成污染的产品时就付费，这样，一方面，可以促使消费者减少有潜在污染产品的消费数量，或鼓励消费者选择无污染或者低污染的替代产品；另一方面，对污染产品征税后，会提高污染产品的价格，产品市场需求下降，生产商为了能在这个市场仍有一席生存之地。便会转向环境友好产品的开发和生产。总之，污染者付费与使用者付费相结合原则，更能有效刺激科技的发展，淘汰一些高污染企业、技术和产品。从而使产业结构发生调整，体现国家产业政策的新趋向。就企业而言，根据该原则设计的污染税能刺激企业改变行为方向，积极推行清洁生产，实现可持续发展。

(四)保持税收中性原则

所谓税收中性是指国家通过对纳税人进行补偿、补贴等形式，或者以减少其它税收的方式，以使纳税人所获得的与其所支付的污染税等值。这一原则主要有两层含义：首先。发展经济不能牺牲环境。尤其是对那些严重的污染行为更是要课以重税；其次。污染税的征收不能不考虑企业的税收负担，以及由此给经济带来的负面影响。考虑到开征污染税会影响企业的竞争力。而且。我国公民和企业的经济承受能力也极为有限，污染税的征收不应超过一定的限度。为了不加重纳税人的总体负担，新开征的污染税应本着调控行为为主、增加税收收入为辅的中性原

则。在宏观税负不变的情况下。对某一方面开征新税或增税，就意味着必须相应降低其他方面的税负；反之，对某一方面停征税收或减税，则必须在其他方面负担更多的税收。所以，在开征污染税之后，首先，应及时将企业缴纳的大多数环保方面的收费(如排污收费)并入环保税中一并征收，以避免重复征收，加重纳税人负担。其次，通过补贴或降低其他一些税的税赋来抵消污染税所造成的额外负担。征了污染税。还应当考虑对现有税制结构做一些调整，在其他方面减税，或降低一些税的税率，如社会保障缴款、个人所得税中的工薪税等，确保民众的税负不因污染税的开征而加重。最后，通过调整优化税收结构、绿化税制等措施，在保持总体税负合理性的前提下，促进我国环境与经济协调发展。尽管污染税的改革有可能在某一段时期内会引起税负水平的波动。但从长期来看，只要我们坚持以调整结构为主，保持宏观税负的长期稳定性和合理性仍然可行。

(五)保持税收适度弹性原则

保持税收适度弹性的原则要求污染税的税收收入应随着财政支出的需要进行调整。我国正处于经济转型时期，市场发育不完全；企业的竞争力不强，内部体制不灵活：经济水平与发达国家相比仍有较大差距，公民生活水平整体偏低，尤其是农民和城市下岗工人。基于上述事实，不宜一开始就将污染税的税率定得很高，超过公民的实际承受能力，应该留下一定的空间随着经济的进一步发展和环境质量的提高逐步调整到理想的税收水平。也就是说，污染税的税率不能一成不变，必须适时灵活地进行相应调整，即污染税的税率要随着不同时期防治污染技术与方法的更新提高，随之引起的治理污染的边际成本和造成污染的外部成本不断降低而调整，但也不能过于频繁。这样设计污染税的税率。能体现国家税收政策的统一性和灵活性。也利于保护环境资源和减少污染，具有科学可行性。因而。保持污染税收的弹性对于污染税尚处在起步阶段的中国来说尤为重要，使其能随时根据经济发展情况的变化进行调整。但在确保污染税收弹性这一原则的前提下，我们也应该注意保持税收的相对稳定。为了响应政府控制减少污染的政策，企业会投资购置各种污染控制设备。这样就会提升企业的成本。但如果政府很快又进行了调整或者设定了新的污染税税率，那么有可能造成上述投资过程与实际背道而驰，政府频繁变动税收政策必会被卷入到一场激烈的政治斗争之中。所以，只有保持税收适度弹性，政府才能长治久安，企业才能根据税收进行适宜的预算和决策。

(六)立足基本国情和简单实用相结合的原则

建立并完善我国的环境税制中的污染税制，不可避免地要借鉴国外成功的经验，但最主要的还应从我国的基本国情出发，不能盲目照搬照抄国外的做法，应建立适合自身发展水平的污染税制。立足基本国情和简单实用相结合的原则要求。首先。我国污染税制的设计要大胆汲取这些国家的先进经验，以求科学和完善，少走弯路，减少不必要的成本与费用，但是那要建立在从我国国情出发的基础上，充分考虑我国与发达国家之间经济发展水平、科技水平和管理水平的差距以及人口密度大小等因素，不能机械地照搬。其次。考虑我国现今执行的排污收费制度，把排污收费改成污染税，如果重新设定有关排放标准的话，成本会很大，所以可以考虑利用现行的有关排污收费标准，如引用现行的排放标准，超额排放的换算等政策，之后观察污染税开征的效果再进行慢慢改进。这样不但可以给政府和企业一个过渡和缓冲阶段，也不废弃现行的有关规定。如对水污染税的设计。在按污水排放量计征与按污染物含量计征的标准中，可以选择按污水排放量计征为主的污染税制，力求税制的简明与实用，使之在我国现实社会经济条件下切实可行。

(七)专款专用与纳入一般财政收入相结合原则

目前，针对我国污染形势严峻这一情况。将征收的污染税投资于污染治理及水资源保护项目以弥补投资污染治理不足，是当前保护环境资源、治理污染有可靠资金来源的必然选择。也可以说，专款专用原则是目前用来加强环保措施和弥补治污欠账的一种有效的过渡措施。但专款专用会导致环境保护支出刚性化。制约政府对财政资金的统一安排和灵活调度。影响资源配置效率等诸多弊病，考虑到在开征污染税之初，必须给企业和消费者提供一段缓冲和适应时期，同时也为了减轻转型时期的痛苦，有必要把税收收入用于资助那些税收影响最大的人。除此之外。我国目前的污染税税率必然不能达到对环境问题而言较为理想的水平，在环境税自身无法达到环境目标的情况下。通过将污染税收入投资于受污染项目以补充当前污染税对环境保护力度的不足，必然会加强污染税这项政策的效果。所以污染税收的专款专用原则是我国目前的必然选择。只有实行专款专用的原则，才能确保环境保护和污染治理有可靠的资金来源。但是。从优化资源配置的角度讲。专款专用并非污染税收收入使用方式的最佳选择。污染税征收过程中也并不用始终坚持和遵守“专款专用原则”。它只不过是在开征污染税初始阶段应遵循的原则，随着污染的减少和水质的改善，最终污染税收收入应该纳入到一般预算或资助一般预算开支，实行统一调配，便于财政收入相机抉择政策的使用。所以，从长远来看，我国应把专款专用暂且作为过渡性的政策，最终将污染税纳入一般财政预算。

三、结语

要在我国开征污染税、制度设计应放在第一位。污染税制度设计的好坏，直接影响了污染税制体系的成功建立和完善状况。在我国这个具有特殊国情的背景下，只有坚持兼顾效率与公平的原则、预防与治理相结合原则、污染者付费与使用者付费相结合原则、保持税收中性原则、保持税收适度弹性原则、立足基本国情和简单实用相结合的原则、专款专用与纳入一般财政收入相结合原则等科学、合理的制度设计原则，才能制定出管用、可行、严密的污染税收制度，真正使减排减污、保护环境走上法制化的轨道。