服务型政府研究述略

徐 光

[摘 要]近年来,理论界从规范和实证两个方面对服务型政府进行了有价值的研究。现对研究成果作一综述和反思,以期对理论探索和实践推进有所助益。

[关键词]服务型政府 研究 述略

作者简介:殷丽娟(1980-),女,江苏镇江人,中共镇江市委党校教师,主要研究方向为行政学和文化学;徐光(1960-),男,江苏仪征人,中共镇江市委党校教授、硕士,主要研究方向为行政学和政治学。

一、服务型政府的内涵界定

学者黄爱宝认为[1],“服务型政府”的内涵主要包括服务涵义、服务主体、服务客体和服务目的等。在这个概念中,服务主体显然是政府,服务客体或对象一般也公认为是公民或社会;而服务的目的应该是为了维护与实现公民或社会的公共意志与公共利益,这里的“公共意志与公共利益”应是“源于对共同价值准则的对话协调,而不是个体自我利益的简单相加”,应能遵循公民或社会中的个人与群体、部分与整体、眼前与长远、暂时与持续、具体与根本、当代人与后代人的意志与利益的全面协调和辩证统一的原则;在它们之间发生特定的矛盾和冲突时,又应能坚持后者相对优于前者的原则。理解“服务型政府”内涵的主要分歧是在于从不同层面或不同角度对“服务”涵义的定位。按照现代汉语词典的解释,“服务”一词的基本涵义是指“为集体(或别人)利益或为某种事业而工作”。但是,在目前我国学术界关于“服务型政府”概念的定义中,主要存在着三种不同层面或不同角度对“服务”涵义的定位:一是基于价值理念的层面或角度,将“服务”定位于公民本位和社会本位的服务价值理念的树立;二是基于具体职能的层面或角度,将“服务”理解为是从经济建设职能向公共服务职能的转变;三是基于工作方式的层面或角度,将“服务”定位于扩大服务项目、集中服务提供、改善服务态度等政府服务工作方式的采用。但是,仅仅基于政府具体职能或工作方式层面或角度来定位“服务”内涵,就难以全面与深刻地反映上述“服务型政府”概念提出的直接现实背景与动因。因为,2003年我国就确定新时期政府基本职能为“宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面类型,前三个方面类型中的政府与具体行政相对人之间并未构成一种直接的服务与被服务关系,而这四个方面职能都应是同等重要和需要加强。从这个意义上说,如果仅仅从政府具体职能定位“服务”内涵,那么就应当意味着,在新时期我们不仅要强调建设公共服务型政府这一方面的职能要求,同时还应该强调建设宏观调控型政府、市场监管型政府和社会管理型政府这三方面的职能要求。但是,如果要进一步认为前三个方面的职能类型,实质上也都属于“服务职能”,那么就又可能是出于以下两个角度的理由:一是认为这些职能的内容与目标在新时期仍都是从根本上代表和实现了公民或社会公共意志和公共利益,是贯彻和渗透了“服务”价值理念,即寓这些非公共服务职能的履行于服务的价值理念之中。由于在社会主义市场经济逐步建立与完善的前提下,政府作为微观经济主体参与经济建设的职能已经是背离了公民或社会的公共意志和公共利益,从而也就是背离了“服务”价值理念的职能。也就是说,服务型政府的具体职能定位究竟是管制还是服务,是“划桨”还是“掌舵”,应取决于是否根据“服务”价值理念。显然,这种理解已经超越了从政府具体职能定位的层面或角度,而实质上回到从政府价值理念的层面或角度上来定位“服务”内涵。二是认为政府履行这些职能的工作形式或方式能够适应和满足作为具体行政相对人的公民的愿望和需要,让公民或社会喜于和乐于接受,即寓这些非公共服务职能的实现于服务的工作方式之中。所谓“严格管理、热情服务”就是指在政府履行管理职能的内容和目标上要严格,即应该切实约束或制止行政相对人背离和损害公民或社会的公共意志和公共利益的行为;而在政府履行管理职能的形式或方式上要热情,即尽力地适应与满足作为行政相对人的公民的意愿与需要。显然,这种理解就是属于上述的第三个层面或角度,即将“服务”内涵仅仅定位于政府服务工作方式上。事实上,对照“服务型政府”概念提出的背景和动因,这种体现政府工作方式创新的内涵定位只是反映出“服务型政府”建设的部分实践路径要求,从而也只能反映出“服务型政府”概念的部分一般属性内容。若我们的认识仅仅停留于此,“服务型政府”建设就可能落入形式主义的窠臼。故此,“服务型政府”的内涵定位可简单地表述为具有为了公民或社会的利益而工作的价值理念,并将这种价值理念贯彻和渗透于政府制度安排和政府职能定位及其工作方式等公共权力运作的全部环节和过程之中,并最终能够维护和实现公民或社会的公共意志和公共利益的政府。

学者张菀洺认为[2],所谓服务型政府,是指在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架性,通过法定程序和民主公开的方式组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府即是以为社会大众提供公共服务为其价值取向与核心目标。所谓公共服务,可以将其划分为广义和狭义两个范畴,狭义的公共服务是指一般意义上的公共产品,如邮政服务、公交服务等,同时也包括诸如提供退休生活保障、抵御外来威胁等社会职能。广义的公共服务则不仅包括通常所说的公共产品,还包括保障市场经济正常运行的法律制度,为纠正市场失灵和功能缺陷所制定的宏观经济政策、微观经济规制等抽象的公共产品,还包括政府所提供的具体的公共服务项目。政府提供公共服务的理念主要源于以下两个方面的原因:首先,实现普遍化享有的权利是公共服务的价值基础,获得社会救济、社会福利和社会保障是一个人的基本权利,政府应予以提供和保证。其次,公民与国家关系是公共服务的基本依据。从宪法理论上看,一个具有公民身份的人相对于国家来说,就同时拥有了一种契约关系,政府对公民的社会状况就产生了责任。服务型政府是“以民为本”的政府。政府的行政活动以实现最广大人民的根本利益为出发点,以实现经济社会和人的全面发展为基本目标,全面彰显政府的人性关怀和人文关怀。因此,建立的服务型政府必须以社会大众的需求为中心,为其提供高质量、高效率的服务。服务型政府是职能有限的政府。在现代市场经济条件下,政府必须将其职能严格限定在对“市场失灵”的弥补和矫正上,凡是社会、企业与市场能自我调节和自我管理的环节和领域,政府就应自动退出,实现政府与企业、社会、市场各归其位。政府不再直接干预和直接从事微观经济活动,而应把精力主要集中在规则的制定和落实上,营造一个有利于公平竞争的外部环境,保障稳定的社会环境和有序的市场竞争。总之,服务型政府应该是一个以市场为基础,遵循市场经济规律的职能有限的政府。服务型政府是廉价政府。廉价政府就是提供的服务“物美价廉”,就是用尽可能少的行政成本实现最优化的行政管理。一方面,它的价格低,百姓负担较轻;另一方面,它能够提供老百姓所需要的基本服务,并且数量符合百姓的需要,质量能够让百姓满意。服务型政府是民主参与的政府。和谐社会下的服务型政府,必须是民主参与的政府,因为政府服务的对象是公民,只有在公民参政的过程中,政府才能了解公民需要什么,要求政府提供何种服务,以及如何有效提供服務。另一方面,服务型政府必须为社会大众参与决策提供渠道,接受社会大众的监督。只有这样才能有效抑制行政腐败。离开社会大众的参与,行政人员往往无法获得进行决策所必须的正确及时的信息,容易造成决策的失误和错位。服务型政府是不断自我完善和创新的政府。政府的能力是有限的,在公民的民主意识和主体意识不断提高,对公共产品和服务要求越来越高的情况下,政府需要不断加强自身的管理和建设,树立创新意识,培养创新思维,创新行政管理方式。只有不断完善的政府才能保证为人民服务的质量。服务型政府是顾客导向的政府。政府不再把公众当作统治和管理的对象,而是将公众作为“顾客”对待,把自己作为服务的提供者,职责就是向“顾客”提供高效、优质的公共服务。这种服务具体表现为政府为市场服务,如培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷等;为企业服务,如统筹规划、信息引导、组织协调、检查监督;为社会良性行为服务,如环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义;为公民服务,如提供公共产品、保障公民权益等。

学者巩建华认为[3], 简单地讲,服务型政府就是为人民服务的政府,或者说,服务型政府就是提供公共产品、为人民服务的政府。从学理上讲,服务型政府有着更为深刻的内涵。服务型政府是一种新型的政府管理模式:新型的政府职能模式、新型的政府活动模式和新型的政府理念模式。然而,作为一种新型的政府管理模式,其服务性不会大于管理性,其管理性也不能过分超越服务性,应该是管理与服务的统一。实际上,政府管理是政府最基本的职责,公共服务只是政府职能的一个方面,服务只是政府在履行管理职责时应该具有的态度,应该提供的公共产品。邓小平同志说过,管理就是服务,在此,“管理就是服务”只是一种理念,并不意味着在概念上“管理就是服务”或者“服务等于管理”,更不能歪曲为“只要服务不要管理”。事实上,从管理学角度看,管理者最重要的工具是权力,离开权力的管理就不是管理。而权力在本质上是一種强制力,强制力从来不是以服务为目的,而是以实现管理者的意愿为目的。因此,作为共产党执政的政府,管理就是服务是一种理念,服务型政府中的“服务”是政府的价值理性,其工具理性仍然是管理。因此,所谓服务型政府,就是以表达和体现公众意志为根本,以解决公共问题、实现公共利益为目标,以公正透明、廉洁高效、诚信守责为基本施政理念,行为规范、运转协调地有效回应社会,满足公众对公共产品和公共服务需求的政府管理模式。上述定义,提出强调了四点:第一,服务型政府是管理与服务的统一;第二,服务型政府必须表达和体现公众意志;第三,服务型政府的目的是为了公民利益;第四,必须优质高效地向公民提供公共服务。服务型政府有以下一些具体特征。一是职能有限。政治学中有两句名言:“政府是必要的恶”,“最好的政府是管事最少的政府”,因此,在宪政视野中,现代政府应该是权力有限、职能有限、责任有限的政府。按照公共管理的观点,政府不是“划桨者”,而是“掌舵者”。事实上,政府的人力、物力和财力等资源毕竟是有限的,一个再强的政府,也不是什么事都干。在有限的时空条件下,权力半径有限,职能边界也是有限的,抓住关键以及其余,有所为、有所不为,绝不缺位、越位和错位。中央已经明确提出,政府的主要职能就是四项:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这充分说明服务型政府的职能是有限的。二是依法行政。不管什么样的政府,它都要履行管理职能,只有行为规范的政府,才具备为人民服务的基本条件。任何一个政府,不管它喊什么口号,只要行为不规范,那这个政府的管理必然是低效的,低效的管理,不可能是一个服务型的政府。因此,服务型政府必然是行为规范的政府。在宪政视野中,行为规范的政府必然要依法治国和依法行政,依法治国的预设前提是政府必须守法,这是法治的实质意义之所在。要使政府守法,必须对政府的权力进行限制,以防止政府权力滥用,使政府不能超越法律许可的范围行使权力,更不能以任何借口剥夺或侵犯公民的合法权益。同时,要求政府的执法活动必须有法可依、有法必依、执法不严、违法不究,要求政府必须严格执法、公正执法和文明执法;另一方面也要求政府必须认识到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。三是运转协调。从理论上讲,只有行为规范、依法行政的政府才可能成为运转协调的政府。因此,在管理价值层面上,运转协调的价值高于行为规范和依法行政。如果政府运转不协调,一定对应着政府行为不规范、不依法行政。政府行为不规范,政府连自己内部的事务都解决不好,怎么可能为人民服务?政府不依法行政,人治驱逐法治、权力压迫法律、官员支配百姓的现象必然存在。也就是说,只有行为规范、运转协调的政府,才能更好地为人民服务。因此,服务型政府必须是运转协调的政府。四是公正透明。民主政治的基本要求是公正和公开,而任何好的管理体系都是在科学合理的制度和公正透明的规则基础上建立起来的。因此,现代政府都试图通过建立正义的社会结构和政府治理模式,通过公正执法和公平地分配社会资源,为每个公民提供最大限度的公平。同时,由于公民行使管理国家的权力,是以了解公共事务和行政程序为前提,如果不知道政府的行政信息和相关程序,公民就无法参与国家事务,从而,民主政治也就成了空头支票。公正行政、透明行政是保障人民参与政府决策、监督政府行为、促使政府正确行使自由裁量权、有效抑制公共权力滥用的基本措施。五是廉洁高效。廉洁与高效没有必然联系,廉洁的政府未必高效,高效的政府也未必廉洁。但是,廉洁高效的政府必然具有较强的成本效率观,公职人员在制度约束下也会自觉地少花钱、多办事,会严格控制公款旅游、公款出国和公务用车等支出。关注群众切身利益,能够及时回应社会。因此,廉洁高效的政府必然是办事积极、工作主动、纪律严明、政令畅通的政府,必然是用权于民、情系人民、为民谋利的政府,必然是人民认同、满意、支持的合法性最高的政府。六是诚信守责。政府是权力最大、最具权威性的组织。在一个不负责任、信用缺失的政府中,决策随意,执行不力;职能越位,部门失职;政策多变,政出多门。在对公民或其它社会组织行使权力时,互相推诿,渎职失职。这样,市场主体就会面对许多不可确定和不可预测的环境变量,从而导致短期预期和短期行为,造成交易费用提高、政府信用度下降。相反,一个诚实守信、恪尽职守的政府,必然是能够向人民承诺并践行诺言的政府,必然是勇于承担政治、行政、法律和道德责任的政府,其自身存在的合法性就高,人民对它的满意度和支持率就高。

二、服务型政府的理论基础

学者巩建华认为[3],我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务,党的几代领导人对此都有过精辟的论述。例如,在《论联合政府》和《为人民服务》中,毛泽东就建设一个什么样的国家、什么样的政府进行了初步思考。他说:“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著标志,就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。”后来,这段话被写入《党章》,并被评价为“非常深刻地阐明了我们党的根本立场和行动准则”。《党章》明确宣示:“我们党的根本目的是全心全意为人民服务”。邓小平曾经说过:“中国共产党的含义和任务,如果用概括的语言来说,只有两句话:全心全意为人民服务,一切以人民的利益作为党员的最高准绳。”江泽民同志在庆祝建党80周年大会上明确提出:“全心全意为人民服务,立党为公,执政为民,是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别。”胡锦涛同志在十七届中央政治局常委与中外记者见面时强调:“我们一定牢牢秉持全心全意为人民服务的宗旨,坚持立党为公、执政为民,着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题,真心实意为人民办实事、办好事,努力促进社会公平正义。”正是始终把“全心全意为人民服务”作为自己全部工作的出发点和落脚点,所以我们党才深受广大人民的衷心拥护和坚决的支持。改革开放以来,在社会主义市场经济体制改革过程中,围绕政府机构改革而进行的政府职能转变,促使人们思考:我们究竟需要一个什么样的政府,政府怎样才能满足人民日益增长的物质文化需求,怎样才能适应社会主义市场经济发展的要求。在此过程中,围绕“公私”之争、“国有与民营”之争、“守夜人与大管家”,都曾涉及“应当建立一个什么样的政府”这一问题。在这种情况下,理论界秉承“全心全意为人民服务”的宗旨,积极借鉴西方新公共管理理念,率先提出“服务型政府”的概念。2000年,美国学者罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特发表了《新公共服务:服务而不是掌舵》一文,从此,以登哈特为代表的新公共服务理论风靡一时,并试图对以企业家政府为精髓的新公共管理的理论缺陷进行弥补。国内学者将这篇文章翻译成中文,新公共服务作为一个新的术语在中国行政管理学界逐渐流行起来。同年,张康之教授在《行政论坛》第4期发表了《限制政府规模的理念》一文,他在该文中首次提出“服务型政府”的概念。他认为:“服务型的政府也就是为人民服务的政府,用政治学的语言表述是为社会服务,用专业的行政学语言表述就是为公众服务,服务是一种基本理念和价值追求,政府定位于服务者的角色上,把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”随后,这一理念便引起了学术界和政府部门的广泛兴趣和重视,对它的研究也越来越深入。

学者李传军也认为[4],我国服务型政府建设的理论基础:为人民服务。在马克思主义指导下,毛泽东、邓小平、江泽民基于中国历史与现实国情,先后提出了“为人民服务”、“领导就是服务”、“三个代表”重要思想,从而构建一个不断发展完善的科学的为人民服务理论。这一得到不断发展完善的科学的为人民服务理论正是我国服务型政府建设的理论基础。

学者曹淑芹从政府公共性和公共行政精神的角度论述了服务理念、服务型政府的理论根据,她认为[5],要真正体现对公民负责,政府必须树立服务理念。政府为什么要树立服务理念?这首先是由于公民与政府之间的委托关系代理关系。主权在民是近代政府的政治原则,然而这种主权需要依托一个公意机构来行使,这就是政府。政府权力既然来源于人民权利,它就应该为人民服务,受人民监督,但政府权力一旦从人民权利中分离出来,它就具有了相对独立性和很大程度的自主性,如果不能正确行使,完全可能成为凌驾于人民之上的统治权力或控制权力。在西方民主理论的发展进程中存在着精英主义和多元主义,可无论精英主义还是多元主义,其实质都是少数人的统治,没有实现多数人的统治,社会主义民主是一种多数人的统治,但社会主义社会仍然是存在“官”与“民”的对立,存在强势群体与弱势群体。因此,政府服务理念是政府与社会关系的根本性转变。可见,政府服务理念虽有其深刻的思想基础,但它不会自发实现。政府服务理念的塑造必须依赖社会治理模式的根本转变,按照我国学者的研究,在人类历史的发展进程中,社会治理模式经历了从统治型向管理型再到服务型的转换。整个工业化社会的社会治理模式主要是管理型的,它以制度化、科学化、法治化为其主要特征,而在公共管理中,管理者与被管理者之间的控制关系日渐式微,代之而起的是一种新型的服务关系。事实上,政府服务于人民是政府还权于人民的过程,是不断体现民主、真正实现主权在民的过程。20世纪90年代以来,重塑政府运动主张以企业精神来改革政府公共部门,认为政府应该树立服务意识,为社会公众提供公共服务是政府的重要职能。因此,服务意识被政府采纳,一定程度上是由于社会治理主体多元化带来的竞争所导致的。企业精神决不能代表公共行政的精神,政府为公民服务与企业为顾客服务有着显著的不同,政府服务意识应该深深植根于关于民主、平等的信仰,在我国,建立服务型政府,是完善社会主义市场经济,实现政府转向的要求,同时也是政府代表最广大人民群众的利益,构建人民满意的政府的要求。如果不将人民的利益放在首位,服务型政府就是一句时髦的口号,就像我们早已提出为人民服务的口号,却没有真正理解它的深刻内涵,因而无法真正贯彻实施。建立服务型政府应该与政治体制改革联系在一起,政治体制改革解决的关键问题是权力过分集中的问题,如果权力过分集中,必然导致权力的滥用、公权私利,这样的政府根本不可能考虑人民群众的利益,根本不可能是服务型政府。目前全国各级政府中已出现不少政务服务中心、简化行政程序的“一站式”服务等,但这只是服务型政府的表层,而不是政府的根本转型。只有政府的利益与人民的利益相一致,政府才越接近它的实质公共性,公共性意味着公共利益、共同参与。政府将社会公平作为公共管理的价值准则,对人民负责,为人民服务,这就是公共行政的精神。

三、构建服务型政府的难点所在

学者吴玉宗认为[6],服务型政府建设面临很多阻力,不仅有观念方面的阻力,也有制度和机制的阻力,还有工作作风和工作方式方法的阻力;不仅有现实的阻力,还有历史传统的阻力;不仅有来自社会方面的阻力,还有来自政府自身的阻力。一、市场经济主体的不成熟阻碍服务型政府的职能转变。 市场经济主体的不成熟增加了服务型政府建设的难度。服务型政府建设最需要的是政府职能的转变,即政府只承担政府应该承担的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能。因为政府是“有限权力和有限责任的政府”。市场经济条件下,社会经济发展的很多事情应当由市场主体和非政府组织依靠自身的能力去完成,它们按照市场的要求,在法律的框架之内,按照自愿交换、平等互利的原则去协调经济主体之间的活动。政府只是一个社会交易规则的提供者和交易争议的裁判员。这样,政府才能把自己从过去控制市场和干预经济的职能转移出来。二、传统行政体制对服务型政府建设的阻力。新中国成立以来,我国政府体制的形成和发展受到了多方面因素的影响,“这些因素共同作用的结果,使我国政府体制具有全能主义特征。”全能主义政府是一个在某种崇高意识形态指导性,实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。全能主义行政体制的基本外在特征如下:1、全能政府下的社会萎缩,对政府的依赖与对政府的无奈。一是功能分权化程度很低。二是社会中介组织的官僚化。三是社会约束力下降。四是社会对政府的约束力不足,即政府责任保障机制不够完善,社会难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。2、政府职能过度膨胀,权力范围无限性与社会的消极服从。3、政府职能结构不合理,总量失度基础上的分量失衡。一是全能政府造成的社会萎缩,使政府转变职能缺乏坚实的社会基础,阻碍着政府职能的转换。二是全能政府造成的社会公众对政府的消极服从和冷漠状态,使服务型政府建设要达到的政府与公民的互动、公民对政府的影响和有效监督的目标难以实现。三是来自政府机关和政府机关工作人员的阻力。四是传统行政体制造成的制度供给能力不足阻碍着服务型政府建设。三、服务型政府建设的文化阻力。服务型政府建设的进行不仅仅意味着具体制度安排的突破与创新,更为关键的是对适应服务型政府治理习惯的社会行政文化和行政理念的塑造。相比较而言,后者的难度远远超过前者。法国著名思想家托克维尔认为,民主政治的成功不仅依赖于一套完备的民主制度,还依赖于一种对民主、自由和参与的民族性格的培育。我国的传统行政文化却存在着与服务行政完全冲突的思想和观念。这些观念成为服务型政府建设的极大的阻力。1、为民作主观念阻碍公务员服务意识的树立。2、官本位思想的阻碍。3、犬儒主义的政治文化和政治心理。四、理论准备不足对服务型政府建设的阻力。我国服务型政府建设过程中的理论障碍主要是指由于服务型政府理论研究的滞后形成的对服务型政府建设进程的负面影响。服务型政府建设理论研究的不足主要表现在:第一,虽然地方政府已经开始服务型政府建设的实践了,理论界对什么是服务型政府还没有进行认真深入的研究,对服务型政府的概念、特征和模式设计都没有比较一致的说法,各地的服务型政府建设显得异常混乱且表面化。第二,服务型政府建设的政府究竟是广义的政府还是狭义的政府,这个问题根本不清楚。所以修修补补的功夫做到2006年就没有什么好的办法和措施了。第三,服务政府的整体模式设计的研究现在还是一个空白。中国是一个中央集权的国家,服务型政府建设的地方推动的作用和影响都是有限的。这样,就需要从总体上对服务型政府进行模式设计。现在,很多人的研究都着重措施和方法,但是,如果整体模式的框架都没有人研究,服务型政府建设就会陷入头痛医头、脚痛医脚的状况。

四、构建服务型政府的主要对策

学者姜晓萍认为[7],构建服务型政府与公民参与关系密切,服务型政府的本质内涵决定了公民参与不仅是确保服务型政府合法性基础的关键要素,而且契合服务型政府的治理模式。因此,他从公民参与的视觉对如何构建服务型政府提出了自己的看法。1、认清公民在服务型政府构建中的角色,塑造积极的公民精神,提升参与能力。服务型政府的性质和内涵不仅影响了政府角色和职能的转变,同样也影响公民角色的变化。他们不再是被动的管理对象,也不是单一的公共服务的享有者或公共产品的消费者,他们同样是公共治理的主体之一,是政府在构建服务型政府中的合作伙伴。要完成服务型政府构建中公民的多重角色,必须以塑造积极的公民精神为前提。积极的公民精神实质上是建立在公民资格基础上的公民主动参与公共事务管理,分担治理责任的现代意识,其核心是公共精神与公民责任。公民参与能力的培养也是提高参与质量的重要基础。公民参与公共管理的能力包括获取和了解、评估公共政策的能力,准确表达利益诉求的能力,熟练运用参与方法与技巧的能力等。要提升公民参与能力,除了通过学习和教育培养公民的上述参与能力外,更重要的是向公民授权,在保障公民知情权和参与权的基础上,引导公民由分散的个体参与,走向组织化的公民参与网络。2、明确政府在推进公民参与中的责任,构建公民参与的制度保障体系。服务型政府决定了以政府为主体的单元价值取向必然被公民、社会与政府共同治理的多元价值取向取代,这就要求必须明确政府在推进公民参与中的责任。首先政府应当是公民参与的积极倡导者与教育者。其次政府也应是服务型政府建设中公民参与的制度环境营造者。因为在社会所有制度安排中,政府是最重要的一个。政府在社会制度的设计中具有强制优势、组织优势、超脱优势和效率优势,通常是制度创新中成本交易最低、影响最大的主导形式。因此,政府应当承担营造公民参与的民主氛围,促进政府与公民在公共管理过程中的沟通交流,鼓励公民参与公共服务,完善制度保障体系的责任。3、完善服务型政府建设中的公民参与机制,提高公民参与的有效性。在服务型政府建设中,要提高公民参与的有效性,必须合理解决公民参与的范围和程度,公民参与的途径,公民參与的激励等问题。这就需要我们在提高对公民参与规律认知度的基础上,结合服务型政府建设的现实需求,科学地选择公民参与的模式,形成公正透明,运转流畅,绩效明显的公民参与机制。一要根据我国政治文化传统和公民社会发展的现状,理性考虑公民参与的梯次发展与有序参与问题。二要创新公民参与的方式、方法,大力促进公民利益表达与政府回应的互动机制,尤其要重视网络时代下公民参与渠道的立体化、多样化,充分借助现代电信技术建立高效、便捷、透明的公民参与网络。三要拓展公民参与公共管理的领域,在完善科学、民主行政决策体系的基础上,推进执行和监督领域的公民参与。四要建立公民参与公共管理的激励机制,通过向公民授权,建立相应的权利保障机制,设立支持公民参与的项目基金、奖项等,倡导公民关注公共事务,参与公共管理。

学者孙建军等认为[8],公共行政要体现效率与公平已是人们的基本价值共识。对我国而言,行政改革的目标是建设效率与公平为一体的服务型政府,关键是如何在操作上找到有效措施来建设服务型政府,实现效率与公平的价值。就现实来说,行政层面的探索已经难以深入。我国行政学界就建设服务型政府、实现效率与公平价值的路径探索,主要集中在行政层面上。比如,更新政府管理理念、界定政府角色、创新行政运行机制、完善公共财政体制、加强公务员队伍建设、完善相关行政制度、拓展公共服务方式等。但是只要对我国的政治架构作深入的剖析就能发现,建立服务型政府实现效率与公平的价值绝不仅仅涉及行政理念的变化,也不仅仅涉及政府管理体制、管理流程、管理方式的变革,而需要在全新执政思想指导下完善宪政体制。这是超越政府利益与政党利益的政治体制层面的深刻革命,只有如此,服务型政府才能从口号化为实际。因为在我国,阻碍效率与公平等行政价值实现的表面原因是行政问题,深入下去则是利益问题,再深入下去就是政治及政治体制问题。而要解决政治体制的弊端和缺陷,重点需要做好以下三方面工作。第一,政党职能正位。要建设服务型政府首先必须对执政党的职能进行正确定位。因为如果没有政党职能的转变和政党体制的改革,政府职能难以实现真正的转变。而政党职能的正确定位,关键是要消除在地方各级普遍存在的以党代政、党政不分的现象,实现党政关系科学化、规范化和法制化。第二,人大权力归位。在政党职能正确定位的同时,人大的权力必须归位,以充分发挥人大作为权力机关应有的作用,切实反映人民的意愿和心声。为此,一是要增设全国人大宪法委员会,制定弹劾政府组成人员的实施细则,并将审計机关归人大直接领导,这样便于人大行使监督权,追究和弹劾政党与政府官员的违宪、违法行为。二是要逐步实现人大代表划区竞选制。竞选既能提高人大代表素质,增强其参政议政能力,同时也能使人大真正反映人民的意愿和心声,促进社会的正义与公平。三是要完善人大与政府之间的预算审查、批准和监督制度。要用人民控制下的预算去控制住政府机构和人员的膨胀,并且控制政府乱花人民交给政府的钱,从而实现政府的经济与效率。第三,公民参与留位。政府必须给民众留有参与政治及行政的实际权利和空间。社会公平的实现离不开民众积极有效的参与,这也是为什么西方国家把民主行政作为实现社会公平价值的有效形式。而我国则尚需着眼于政治民主或宪政民主,因为政治民主是行政民主的前提,没有政治民主的保障,行政民主是没有实质意义和成效的,更多地具有作秀成分,强势利益集团的利益永远高于一切。所以,首先必须在宪政层面完善保障民众参政议政的法律、制度、体制设计及具体的管理技术安排,真正落实宪法赋予公民的基本权利,而不仅仅停留在口号与原则的层面上。其次,执政党要改变惧怕民众组织化的心理观念。其实民众的组织化并不必然对执政党构成威胁,相反,政治学研究证明组织化程度与暴力的涉入程度是成反比的,组织化程度越高,政治参与中使用暴力的可能性就越低,从而更有可能通过理性的对话、协商解决人们的利益分歧,实现社会的和谐稳定与正义公平。最后,政府还应为公民的政治参与提供更多的渠道、更好的形式和更大的空间。从历史的视野来看,民主是大势所趋,民主精神也是执政党综合能力提升的精髓。所以,发展政治民主与行政民主,保障公民参与政治和行政的实际权利与空间,是中国共产党义不容辞的职责,也是历史赋予的使命。

学者张秀丽等认为[9],中国建立服务型政府的关键是培养公共管理者的服务精神,服务型政府及其服务精神的价值是研究公共管理者服务精神的重要内容。从探讨公共管理者的公共性入手,分析服务型政府及其服务精神,可以使我们对中国服务型政府的构建提供理论依据,对于我国的政府改革具有重要意义。公共性作为衡量政府活动性质和基本价值的分析工具,具体表现在政府活动的长远目标,公共管理者的职业道德以及政府决策对于保障公共利益完整性和完全性的意义等方面。服务观念的强化有多种途径,工业社会的习惯做法是把一切对观念的强化直接付诸教育,实际上,最为根本的强化是通过制度安排的方式使需要确立的价值确立下来。也就是说,公共管理需要通过制度安排,使服务观念成为贯穿于整个制度体系的基本精神,实现对权力和法律的制度统合,从而造就出权力观念、法律观念从属于服务价值的客观基础。公共管理的制度安排可以解决以服务精神、服务原则为主导的问题,但公共管理者必须能够实现服务精神、服务原则的彻底内化,否则在具体的公共管理活动中还会遇到价值尺度、价值标准选择的困难。中国建设服务型政府,在制度与价值双向互动方面的不足是制度短缺和制度信仰不足。过去关于政府的制度设计与安排是从政府对社会实施管理与控制的角度来进行,所以目前,有些政府部门的服务型政府建设行为仅仅局限于操作层面和技术层面,如一些政府部门提出服务承诺、一站式服务和政务超市等口号,这些行为远没有达到制度化的程度。关于制度信仰不足的问题,东方世界的制度信仰是不足的。东方文化的塑造与熏染的个体往往会产生一种没有不可超越的规则的潜意识,结果在实践中就会有太多的有章不循、有法必依、执法不严的现象出现,从而使制度流于形式。实现服务型政府的价值要求政府制度重塑。服务型政府的制度重塑是通过一系列的制度安排与制度创新,对行政服务制度的完整性、确定性与规范性进行重新界定,使其合乎法制化的要求,从而使政府服务制度真正成为行政主体的行为原则与行动指南。

学者武玉英认为[10],男女平等是我国的一项基本国策,服务型政府建设必须以男女平等作为基本的考量。要实现为不同性别的人提供公平、优质和高效的服务,服务型政府应当在治理机构、服务职能、服务机制和服务流程上进行特殊的设计。基于性别考虑的服务型政府建设,就是以性别平等作为基本的考量,来规划、组织、实施和评价迈向服务型政府的各种改革措施,以为政府服务的公平性提供机构和制度上的保障。首要的是从政府治理结构的完善这个层面来保证性别平等政策的实现。第一,增强官员的性别代表性。保证政府机构中拥有足够数量的女性利益代言人,以保障女性在政府服务中得到公平的对待。第二,强化性别平等的管理和监督机制。强化性别平等,需要专门的管理机构和监督机制。整体上看,我国政府妇女工作机构体系健全。目前的不足之处在于妇女工作体系缺乏精细化。第三,积极利用性别政策网络。一是要充分发挥各级各类党政机关内部妇联组织的作用。二要建立健全和充分利用相关高校、研究机构和国际组织组成的性别政策和知识网络,将其纳入决策支持系统,以提高决策决定和执行的性别公正。三是充分利用性别NGO的利他主义和专业优势,在有关妇女培训、开发方面,利用多种合作形式,规划和实施各种项目。除了治理结构层次的改革之外,基于性别考虑的服务型政府建设,应当在政府服务体系设计上进行一些特殊的设计。首先,在职能内容上,针对妇女和女童的特殊需要提供相应的服务。其次,在政府服务机制上,利用先进的服务提供机制保障妇女的服务选择权,用先进的治理工具来促进男女平等。第三,在服务流程上,以性别敏感性分析作为立足点,强化妇女需求调查。

五、对服务型政府研究的反思

(一)对服务型政府内涵界定研究的思考

从笔者所选的几种典型的研究成果来看,目前学术界主要有“三层次说”、“广义狭义说”、“管理与服务统一说”。这些研究成果各有特色,都从不同的角度透视和揭示了服务型政府应有的基本含义。但我们认为,对服务型政府内涵的界定必须具有整合性和统摄性。服务是政府存在的根源、本质,是政府制度安排的主旨和核心,是政府行为的基本范式。诚言政府具有社会管理的职能,但这并不表明管理职能的发挥不属于服务的范畴,社会需要秩序,这不仅仅是为了维护统治者利益的需要,更是维护人民利益的需要,人民需要秩序,这是人们需要政府的重要根据,如果把维护秩序仅仅看成统治者的需要,这样的秩序往往会走到人民的反面,成为暴政的诱因。人民不仅需要生活秩序,人民更需要市场秩序。因为人们的谋生、人们的创造性发挥和对美好生活的追求,在很大程度上是靠市场这个平台来解决的。市场条件下人们平等、公平、透明的竞争机制是社会活力释放的舞台,是社会物质财富涌流的动力,这是人类文明史已经证明了的。所以,我们认为对服务型政府的理解,不仅包括理念和价值层面,也应该是包括制度层面,同时也是具体的公共权力运作的基本方式。这样,就把服务型政府的内涵从价值、制度、行为三个方面整合起来,使服务型政府的概念具有整合性和统摄性。

(二)對服务型政府理论基础研究的思考

目前学术界对服务型政府理论基础的研究,主要集中在两个方面:一个是中国式的理论;另一个是西方的理论。中国式的理论由来已久,它是中国共产党在战争年代夺权的最根本的法宝。人类历史上还鲜有一个政党公开提出其政党宗旨就是为人民服务,而且是全心全意为人民服务,这是中国共产党在人类政治文明史上的一个创举,中国共产党党内的政治精英们不仅提出了这一超越时代时空的政治命题,并且根据战争环境还创设了一套完整有效的制度将其落实到位,不仅成为中国共产党广大党员的行动准则,更成为一种行为习惯。现在的问题是这样的理论基础有一个缺陷,这就是在和平环境下,在共产党执政的条件下,还没有一个行之有效的制度安排,将这样的理论基础落实到位,可见,服务型政府的理论,不仅包括一个理念,同时更需要一套完整有效的制度安排,否则,再好的理论都有可能成为镜中花、水中月,成为可望而不可及的虚幻的政治理想。当下中国,服务型政府的理论基础的研究,可能或缺的正是这个。从西方服务型政府的理论基础看,有两个方面的来源。一是社会契约、主权在民理论,另一个是新公共服务理论。社会契约、主权在民理论,为西方的政府性质奠定了良好的宪政和法治基础。它划定了公共权力的活动范围,同时对公民权给予了切实有效的保障。这是西方将政府打造服务型政府的最坚实、最厚重、最有力的理论基石。另一个是新公共服务理论,它可以理解为西方发达国家在民主和宪政政治架构下,对民主的进一步完善和发展。它是在西方协商民主、公民参与的政治理论大潮下政府的一种转型。也是西方多元治理理论在公共管理中的反映,更是为了加强政府的回应性,增强政府应对危机能力的一种对策性的举措。中国的服务型政府理论基础的研究,必须加强原理论的研究。为什么当下很多地方政府在服务型政府建设过程中难以深入,问题的关键就是方式方法的推进已到了难以为继的地步,再进一步就将陷入形式主义的怪圈。政府到底为了谁,不仅要看政府说了什么,更重要的是看政府干了什么,在一个宪政民主还没有解决好的国度里,在政治制度刚性架构没有完成现代转型的政治环境下,必须在解决基本理论和制度安排上狠下工夫,中国服务型政府理论基础的研究必须把宪政民主作为突破口,否则,很难取得根本性的进展。

(三)对构建服务型政府难点所在研究的思考

我们认为,我国服务型政府建设的障碍主要有以下几个方面:一是我们党对砸碎一个旧世界,经过多年的艰苦浴血的奋斗,积累了十分丰富的经验,并且也最终取得了政权,但是在旧的国家机器的摧毁后,对旧的国家、政府理念的摧毁的艰巨性、长期性认识不足,封建残余持续的长期的存在着,没有能够清醒自觉地认识到新政权的建设有一个路径依赖,旧中国的封建土壤上如何结出人民国家、人民政府的现代理念,这是必须要解决、也是不得不解决的问题。共产党执政以来的几十年里,我们必须进行战斗的最大敌人就是封建性的问题。二是对从人治走向法治的艰巨性认识不足,对从专制走向民主的艰巨性认识不足。新中国成立以来,人治色彩很浓烈,民主法治建设几经波折,直到“文革”结束,中国才真正翻开了民主法治建设的新篇章,但毕竟只有30余年的时间,只要人治还有市场,只要独断专行还有余波,服务型政府建设的道路就不会平坦,服务型政府只有在法治的轨道上才会得以持久,服务型政府也只有在民主的基石上才会得以真正实现。任何恩赐性的“服务”,都不是真正的服务型政府的服务。

(四)对构建服务型政府主要对策研究的思考

笔者认为,我国要扎扎实实的推进服务型政府建设,就必须从根基做起。什么是服务型政府建设的根基呢?这就是政府是人民的。政府是人民的,不能光靠政府单方面的宣传,关键的是人民的认可。当人民有话语权的时候,人民说这个政府是我们的政府,那时政府才真真切切的属于人民。如何使政府真真切切的做到是人民的政府呢,在中国可行之路就是完善好人民代表大会的制度,发挥好人民代表大会的功能,使人民参与“众人之事”的管理。一是配齐、配强人民代表大会的构成人员,特别是常务委员会的委员和人大机构的领导。不管是选举的方式还是其他的方式,特别要注意不能让人大的领导职位,成为解决老同志退休前的过渡的最后一站,人大是国家的最高权力机关,怎么能够成为事实上的“养老”机构,或者成为老同志退休前解决职级待遇的“良方”,这样的国家最高权力机关如何有生气、有活力、竭尽全力的履行为人民服务的职能。二是必须强化人民代表大会的功能。审计部门、监察部门、问责部门应该划归人大管理。中国的审计、监察、问责大都是同体审计、同体监察、同体问责,“官官相护”、“利益共享”已经成为审计、监察、问责的不解魔方,其根源就在于人大的作用发挥得不够,人大的功能没有最大化。人大是我国的根本政治制度,是代表人民的。审计应由人民来审计,监察应由人民来监察,问责应由人民来问责,这样,人大的功能就强化了,审计的效果就会不一样,监察的效果就会不一样,问责的效果就会不一样。政府的人民性就会不断地彰显,政府的合法性就会大大提高,服务型政府建设就找到了根本点、关键点,就不会陷入形式主义的泥潭。如此,服务型政府就是可期待的了,服务型政府建设的推进就会取得扎扎实实的累积性的效果。

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