村级公共权力视阈下中国村级民主政治发展的原则和途径

[摘 要]村级民主政治发展是我国政治发展的重要内容,是改革开放是政治成果,又是推动改革开放的政治动力。我国的村级民主政治发展具有政治发展的普遍特征和其自身的特殊性。从村级公共权力视角出发,村级民主政治发展要在稳定和效率的原则下发展民主,村级公共权力在运行过程中诸多问题的解决之道也能够成为推进村级民主政治发展的实现途径。

[关键词]村级公共权力 村级民主 政治发展

作者简介:郝炜(1982-),山西五台人,硕士,山西农业大学公共管理学院讲师,研究方向为民主政治理论。

政治学意义上的政治发展是指“现代化过程中的政治变迁”[5]291,是任何国家在任何历史时期所不能回避的政治任务。我国当代的政治发展是立足我国国情通过政治体制改革推动的,邓小平在1986年提出了政治体制改革的三大目标,包括始终保持党和国家的活力;克服官僚主义,提高工作效率和调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。[2]179-180在改革开放过程中,基层政治发展一直是整个国家政治发展不可分割的重要组成部分,城乡基层民主政治建设都取得了重大进展,成为社会主义政治文明的重要内容。正是在这个意义上,村级民主政治发展被赋予了更加重要的时代价值和使命。因此,本文将从村级公共权力的视角出发,结合我国村级民主政治建设实践,尝试性地提出我国村级民主政治发展的原则和途径。

一、发展的原则

第一,正确处理民主与稳定的关系。

亨廷顿认为:“现代性产生稳定性,而现代化产生不稳定性。”[3]45民主化是现代化的一个重要内容,意味着民主化的过程中也会出现不稳定的状态。而稳定是一切社会发展的前提和保障,也是所有政治发展的重要原则。在中国,包括村级民主在内的社会主义民主政治不可能牺牲稳定而取得进展,反而民主政治要为经济社会发展缔造安定的发展环境。所以,稳定对于未来村级民主的发展是首要的原则,而建国以来的政治发展事实表明,坚持中国共产党的领导是保持稳定的关键。正如亨廷顿所言:“进行现代化的政治体系的稳定程度,决定于其政党的力量强弱。一个政党的力量则视其所组织的群众支持大小而定。”[3]440一个强有力的政党可以在政治现代化进程中有效地避免动荡状态的出现。在我国,党的政治权威和执政能力决定了在村级民主政治生活中党的领导核心地位,这一领导核心地位必须长期坚持并不断强化。而且党内民主的价值取向和组织方式可以辐射和促进村级民主的发展。村级公共权力的民主性需要高度稳定的村级治理环境,而以党的领导权力为核心的村级公共权力也必然能够创造高度稳定的村级治理环境。

第二,正确处理民主与效率的关系。

民主和效率的关系一直是村级公共权力运行所面临的重大问题,如何处理二者的关系也引导着村级公共权力主体的价值取向。

首先,村级公共权力的有效性与其合法性直接相关。村民自治在权力领域不仅仅意味着村级公共权力运行的民主程序和民主保障,更重要的是通过民主机制实现村级的公共利益,这是村级民主政治的服务对象和最终价值。事实上,村级民主正是农民利益表达、利益整合和利益实现的一种制度安排。通过二十年的实践积累,村级民主尽管在诸多环节上仍存在问题,然而制度和机制的民主性质已是不争的事实,在继续完善的同时,需要更加注意的是如何将民主转化为现实的利益。二十年的实践也说明了村级民主发展的逻辑,即村级民主发端于农村的经济体制改革,甚或可以说正是农民的求富期望,而如果农民的民主权利只停留在政治领域,无法在最初的期望那里实现回归,那么农民可以毫不犹豫地将这种形式化的民主抛弃。

其次,村级公共权力的民主化是村级治理的手段。正如科恩所言:“民主已成为整个世界上关等重要的政治目标。它受到各方面的颂扬。那些在其他哲学观点上存在根本分歧的人都同样颂扬它。有些并不理解和需要它的人也自称信奉它。”[4]1但民主作为政治上层建筑可以成为重要的政治目标,但民主本身却是实现另外一些价值的手段。列宁指出:“任何民主,和一般的任何政治上层建筑一样(这种上层建筑在阶级消灭之前,在无阶级的社会建立之前,是必然存在的),归根到底是为生产服务的。”[1]439因此,民主的终极目标是为经济服务的。在这个意义上,村级民主本身不是目的,而是促进农村经济增长,达到农村善治的手段。那么作为实现目的的手段,其效率至关重要。在未来的发展方向上,村级公共权力更要服务于村级民主的这种工具价值,在实现和巩固公平的基础上提高运行的有效性。

二、发展的途径

第一,乡村政治关系的和谐。

村级公共权力的优化首先取决于其合法性程度的提高,而前提则是实现乡村政治关系的和谐。“乡村政治关系,说到底是乡村中代表国家利益的乡镇官员与体现社会利益的广大居民(主要是农民)之间的利益关系。”而乡村政治关系的和谐包含三个方面:“利益关系的均衡”、“权力关系的合理”和“权利关系的公正”[8]乡村利益关系是乡村政治关系不和谐的根本原因所在,随着农村经济体制改革的深入,农民作为独立的经济主体其自主性业已表现在政治领域,农民的个人利益取向决定其在村级治理过程中的行为;此外乡政村治的定位使得村级治理发展为村民的自我治理,而非乡镇政权和行政管理,因此乡镇政权不能一如既往地以集体主义的名义无视村集体的利益,而必须在二者之间寻求均衡点,达到双赢的结果。其次,乡镇政权与村庄治权的分化使得之前的领导关系变为指导关系,乡镇政府行政命令式的动员模式已经不适合变化了的权力关系,通过提高其执政能力表现出突出的示范效应,从而获得和巩固其指导权的合法性,最终达到二者权力关系的合理化。最后,乡村关系紧张的原因还在于二者权利关系的不对等,村集体作为乡镇政府的行政客体,需要承担乡镇国家政权所强加的义务,却难以从乡镇政府那里获得平等参与利益分配的权利。因而,打破传统的权利义务格局,废除政策中有关农村歧视的部分,使农民能够平等地进行社会交往,以平等的社会角色参与竞争才是乡村政治关系和谐的关键。

唯独具备上述这些条件,村级公共权力才有可能在和谐稳定的外部环境有序地运行,也只有这样,村民对乡镇政权的认同和信任才会演化为对指导权的正确预期,村级公共权力的合法性自然会得到增强。

第二,两委关系的协调。

村级公共权力的合法性还取决于村党支部与村委会之间所谓两委关系的协调程度。二者的相关性的逻辑在于,两委关系的协调体现着村级公共权力的统一。通常来讲,村党支部和村民委员会在村庄治理中的角色同等重要,两者的组成人员都被村民习惯性地称作“村干部”,在村庄治理中两者的职能都代表着村级公共权力,如果两者关系不协调,互相之间存在对抗,那么就意味着村级公共权力出现两极对立,从而使得村级公共权力出现了分化,无论是制度规定的模糊还是实际操作的尴尬,两委权力的分化会造成村民的无所适从,进而两委村级治理中互相扯皮和彼此拆台,从而导致村民自治的无序,最终削弱其合法性。所以,两委关系的协调意义重大。

那么如何实现两委关系的协调,或者说如何消解两委矛盾?大致有这样几种途径:“两票制”、“一肩挑”和“一制三化”。[6]81-175所谓“两票制”指村党支部组成人员的产生借鉴村民委员会选举的方式,通过由村民党员和村民代表共同推荐候选人,是为第一票;然后再由所有选民直接投票选举产生当选者,是为第二票。这种途径旨在通过加强村党支部的权威来消解两委矛盾,问题是这种模式一来不改变既有的两委功能结构,二来事实上并没有消除产生两委矛盾的根源。所谓“一肩挑”是指村支书和村主任由一人兼任,以权力行使者的统一消除两委权力的分化和对抗。这种方式的传统性、简洁性和可操作性获得许多学者的支持,并为许多地方所推崇。问题是这种方式在消除权力分化的同时也模糊了权力的分界,在监督机制不成熟的条件下可能更容易导致专权。而且,“一肩挑”在实践中也存在失败的风险。概而言之,“一制三化”中的“一制”是指“农村党支部领导下的村民自治运行机制”,“三化”分别是指“支部工作规范化、村民自治法制化和民主监督程序化”,在实践中又表现出地区差异。与“两票制”和“一肩挑”不同的是,“一制三化”相对复杂得多,实践中以确定党支部的领导核心为前提,将两委的联席会议作为决策机构,以财务的三审制度和公章的多方管理为保障,并将这些环节制度化,使村级公共权力的运行有章可循,从而以刚性的制度严格界定两委的权力关系,从而消除两委矛盾。相比较而言,“一制三化”更能在既有的制度框架内提供合理的解决途径,但又在事实上相对减弱了村委会的权威,从而使得村民的民主权利相对缩水。而且两委联席会议取代村民会议的法定地位也有违村民自治的基本精神。所以“村党支部不能用‘领导核心作用来代替村委会的‘管理中心作用,不能用两委会议来代替村民大会;不应该以领导核心的名义对农村的‘划桨职权事必躬亲,把持村中大小事务的决策权。村委会也不应该以自治核心的名义对农村的‘掌舵职权取而代之”。[9]同时“两委”更不能取代村民会议作为最高决策机构。

第三,村民个体的型塑。

村级公共权力的行使最终是由村民来完成,而村民个体与村级公共权力的关系,以及村民个体的认识和能力直接影响着村级公共权力的效率和效果,况且村级公共权力的合法性基础直接来自村民的认同程度,因而民主原则对村民个体的型塑非常重要。基于村民的分化所形成的精英和普通村民的不同特点,其型塑的思路也不尽相同。

精英的型塑应区别对待体制内精英和体制外精英,作为掌握村级正式权力的村干部,其工作能力和价值取向对村级公共权力的合法性影响巨大,如果村干部将个人利益作为行使权力的唯一目的,那么村民的不信任就会成为最大的合法性危机。所以,如何更新村干部的传统思想观念和转变其过时工作方式是其未来型塑的基本取向。

体制外精英内涵丰富,包括宗族精英、宗教精英、宗派精英和经济乡绅。相对于前三者的非常规性,经济乡绅在当前的村民自治中发挥着越来越重要的作用。所谓经济乡绅是指那些在乡村经济发展中率先致富的“能人”和带领农民共同富裕的“贤人”,他们基于经营活动的示范效应获得参与村级公共权力的优势,通过“入党”、“为官”和在村级公共生活中“施加影响力”,直接或间接地参与村级公共权力。[10]他们参与村级公共权力的动机不排除理想主义的价值取向,但“谋取‘双赢是其中大部分人的主要动机”[11],而个人利益和集体利益恰恰在这种博弈中达到均衡,所以,党和政府应首先承认其经济利益的合理性,并在其获利方式的正当性前提下有计划地形成一套较有弹性的社会吸纳机制,采取多种措施,积极地引导经济精英进入农村社区公共权力领域,从而实现村级公共权力运行的稳定性。

村民个体除村庄精英而外,更多的还是普通村民,一个占村民个体总量大多数的部分,其与村级公共权力的关系决定着村级公共权力的民主程度,如果大多数村民与村级公共权力保持一定的距离,那么村级公共权力的行使就会成为少数人的专利,村民自治也是一纸空文。虽然我们无法表明到底村民个体的素质高到什么程度才能满足民主的要求,但不可否认的是,优秀的村民个体是村级民主的群众基础。对普通村民的型塑在于增强其提高其“政治认知能力”、“政治参与能力”以及“政治效能感”,[7]218-224当普通村民能够对村级民主政治生活提出正确的看法和评价,当普通村民能够自由地以多种方式进行村级民主政治实践,当普通村民能够在村民自治实践中实现个人价值并保持积极性,传统意义上的农民就转变为现代民主政治的公民。按照公民身份理论的要求,权利意识、参与意识、平等意识和法治意识是现代公民应具备的主体意识,也是现代民主政治所必需的条件之一[12],当然这也是村级民主所必需的公民条件。而“一切社会变革都是始于思想之革命,而终于制度的变革,今日在中国农村实行的从身份到契约的运动亦不例外。”[13]因此树立农民的公民意识,促进从农民到公民的转变,需要遵循从思想引导到制度规定的行为逻辑。

第四,大学生村官的选派。

从启动于20世纪90年代的大学生村官选派机制,到十七届三中全会《决定》中“一村一名大学生”计划的制定,其最直接的政策目的在于通过大批具有专业知识和先进理念的大学生进入农村,转变传统的农村发展模式,转变传统的农村治理理念和提高村级治理水平。事实上,这些措施的政策效果已经得到初步的显现,大学生进入农村正改变着传统的乡村治理方式,“一是传播了新知识,带来了新思想”,“二是推广了新技术,带来了新方法”,“三是改进了工作方式,提高了工作效率”[14]这些结果表明,大学生村官的选派对村级民主政治的发展能够发挥积极的推动作用,一方面能够打破农村由于生产方式和地域限制而导致的封闭状态,改变思想观念滞后于村级民主政治发展的局面。另一方面能够弥补城市化过程中通过经济交往和农民流动来带动农村发展的被动模式,将先进的技术方法和管理方式直接带进农村,推进农村各方面工作的现代化。在实践中,这些政策预期目标的实现还必须依赖政策执行环节的制度化。

首先,确立正确的导向,引导大学村官在实践中发挥更大的作用。在大学生村官选聘环节适当向涉农专业和与农村经济发展、社会公共事务管理有关的专业倾斜,组织人事部门分配时确保专业对口,才尽其用。其次,加强管理服务的力度,加快大学生村官的成长。最后,探索有效的激励机制,通过考录、转任等多种途径把部分优秀的大学生村官选拔到更能发挥其作用的工作岗位上来,并建立大学生“村官”养老保险、意外保险等制度,解决他们的后顾之忧。

总之,大学生村官的选派是党和国家在新农村建设目标下的重要战略举措,对农村的各项事业能够发挥重要的积极作用,如何更好地探索和完善其有效的实践模式是未来的发展趋势。

参考文献

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