清层次 明内容 建机制

施惠财

综合监管是安监部门的法定职责，安监队伍对综合监管工作的认识水平、把握程度及运作能力，深刻地影响着整个安全生产形势。近几年，福建省安监局认真分析综合监管的工作层次、内容、要点、要求及方法，从构建综合监管的工作机制入手，确保本省综合监管工作的顺利开展。

清晰工作层次

从政府部门在安全生产工作中所处的地位、层次及角色分析，综合监管、专项监管与行业管理三者虽然都从事并推动安全生产工作，但并不处于同一平面、同一层次、同一角度，它们的定位、性质、职责、内容、角度、手段、方式及承担的责任明显不同。综合监管工作有着独特的工作层次，主要表现在6个方面。

从工作定位看，综合监管是层次较高、较为宏观的监管。在安全生产工作中，综合监管所处的层次要高于专项监管、行业管理部门，它们之间不是行政上的领导与被领导的关系，但综合监管部门可以对专项监管、行业管理部门的安全生产工作情况进行指导、协调、督促与检查。

从工作性质看，综合监管是综合性、全局性、全面性的监管，其工作立足点、着眼点和着力点是要保证安全生产工作的方向、思路、格局和目标得以实现。

从工作内容看，综合监管的工作对象主要是下级政府及安全生产专项监管部门、行业管理门，工作重点在于对这些部门的工作进行协调、指导、督促及检查，而不是代替、包办具体工作，也不是对生产经营单位进行具体的管理和检查。

从工作手段看，综合监管不是运用行政审批、核准或行政处罚等约束性手段，而主要是运用指导、建议等“柔性”手段，即使是在行使监督检查方面的职权时，也应该更多地体现出指导和协调的色彩。

从工作的切入角度看，综合监管应站在较为中立、宏观的层面介入工作，不只是简单地配合、协助、补充各部门的工作，或做一些其他部门不愿去做的具体工作，更不要同有关部门去“争权夺利”。

从运行规则看，综合监管工作依据的规则是规范与调整安全生产工作的综合性规则或总规则，解决的是安全生产工作全局、关键和方向的问题。

明确工作内容

综合监管是有明确工作内容的监管，这些内容是其他部门无法代替的，主要包括：

1.把握安全生产工作的总体方向

分析安全生产工作的运行情况及走势，研究把握安全生产工作的规律与特点，针对带有方向性、关键性、普遍性及苗头性的问题提出有效的对策，当好政府在安全生产工作方面的参谋助手。

2.倡导安全生产工作的科学理念

主要包括2个层面，一是将安全生产工作作为贯彻落实以人为本、可持续发展、统筹协调的科学发展观的题中应有之义；二是将安全生产工作的科学理念具体化为安全生产工作的正确导向：搞好安全生产工作是发展与稳定的基本保障；搞好安全生产是法定责任；搞好安全生产是一种良好环境；搞好安全生产是一种明显的“效益”；搞好安全生产是一种政绩或业绩。

3.传播安全生产先进文化

总结、提炼、升华本国安全文化的时同，对发达国家安全文化中合理、先进、科学的内容进行移植、吸收、消化并实现再创新，从根本上提高从业人员的安全技能、安全素质与安全意识，养成良好的安全习惯与行为，形成人人重安全的良好气候与氛围。

4.设计安全生产工作规则

规则是安全生产工作得以正常运行的“软件”，综合监管部门的“正业”不是要从各相关部门监管的职责范围中划定一块属于自己的“势力范围”，而是要以自身所具有的相对中立的地位，对安全生产工作的总体运行规则进行通盘考虑、研究与设计，如安全生产工作的监督管理体制机制、工作格局与体系框架的建立，安全生产工作相关主体的地位、相互关系、职责权限、应负责任的确定，安全生产的源头管理、事前防范、过程控制、应急救援及事故调查的规则设定，安全生产问责制度的设计等等。

5.整合安全生产各种资源

将各级党政机关、负有安全生产监管职责的相关部门、生产经营单位、安全生产技术服务机构、社会各界所掌握的资源、要素或力量进行整合，并直接或间接地参与到安全生产工作中，发挥其最大作用。

6.制定安全生产综合政策

制定安全生产综合政策主要包括4个方面：一是贯彻落实科学发展观、安全发展指导原则及“安全第一、预防为主、综合治理”方针的具体性政策；二是确保安全生产工作正常运行的支撑性政策，如安全生产的准入政策、事故预防政策、投入保障政策、促进生产经营单位加强安全生产工作的引导性政策等；三是应对与处置突发情况及重特大事故的针对性政策，如应急救援体系建设的导向政策、事故应急处置方面的投入及补偿政策、生产安全事故赔偿政策等；四是促进安全生产宣传教育的扶持鼓励性政策。

7.推动安全生产科技进步

全面实施“科技兴安”战略，将安全生产科技发展纳入国家整体产业政策之内，制定可行的安全生产科技术发展纲要；推进安全生产科技基础研究、重要领域、关键技术攻关性研究和国外先进科技的消化吸收及创新性研究，加快安全科技产业化进程，努力培育一批骨干企业，创出一批知名品牌，形成一批安全生产科技方面的拳头产品，使安全生产科技成为我国经济新的增长点之一。

8.评价安全生产政绩业绩

合理确定安全生产工作政绩或业绩的考评范围，研究制定考评标准与指标评价体系，对下级及同级政府进行考评并提出相应建议意见，然后通过适当方式通报考评的情况。

9.协调处理安全生产重大问题

与其他部门联合，调查处理生产安全事故。

提出工作要求

由于综合监管的主要工作对象是政府有关部门及下级政府，面临的领域广、专业性强、内容繁杂、工作量大，并且涉及的法律、法规、规章、标准多。在工作开展过程中，要面临和处理各种关系，常处于博弈之中，这对从事综合监管人员的知识、能力及综合素质提出了较高的要求，对综合监管部门的人员配置、协调运作能力也有着较高的要求。

总体来讲，从事综合监管工作，在态度上既要尽力而为也要量力而行，在工作内容上必须突出重点、统筹兼顾，在工作方向上必须懂得做正确的事（明确该做什么，不该做什么）与正确地做事，在工作关系上要把握主动、坚持导向，在工作协调上要处理好原则性与灵活性的关系，在工作方法上要加强沟通形成合力。

建立工作机制

构建完善的工作机制是实现综合监管的有效手段和基础保障。近几年，福建省安监局通过下达各类文件，强化安全生产目标管理责任制，建立各级政府安办的联席会议、工作情况定期发布、重大隐患挂牌督办、高危企业“约谈”等制度，不断完善安全生产综合监管工作机制。主要内容包括：

1.依靠省委、省政府领导支持

福建省委书记、省长、分管安全生产的领导多次强调：安全生产综合监管部门的责任是，代表政府检查、督促各有关主管部门是否认真履行好安全生产监督管理职责，工作的重点与主要方式是监督，而不是管理。在制订《福建省安全生产条例》的过程中，省人大、省政府领导也多次强调并要求加强安监部门的综合监管作用。凡涉及生产安全事故和重大问题，省领导都指示由省安监局组织调查或协调解决。

2.建章立制，构建综合监管工作机制

制度建设是实现综合监管的保障基础，福建省安监局通过强化安全生产目标管理责任制，建立安委会成员单位联席会议、安全生产预警通报、重大隐患挂牌督办、安全生产重大问题协调会议等制度，不断完善安全生产综合监管工作机制。2008年9月28日省人大常委会通过了《福建省安全生产条例》(以下简称《条例》)，对安监部门和专项监管部门的安全生产职责、综合监管部门与其他部门在监管中的关系进行了明确规定，综合监管工作有了更具体、可操作的法律依据。为了配合《条例》的实施，福建省安监局还研究起草了《安全生产“一岗双责”的规定》，进一步界定了相关部门的具体职责内容、责任范围及相应的保障措施。

3.准确定位，把握工作切入点

在工作中，福建省安监局还注意把握安全生产综合监督管理的定位，努力做到有所作为，也有所不为，当好“裁判员”。主要抓住以下方面：一是认真贯彻落实党中央国务院关于安全生产工作的一系列方针政策及重大举措，研究区域内贯彻落实的具体措施和办法；二是研究拟定安全生产工作的中长期规划和年度工作计划，并纳入同级政府中长期经济与社会发展规划和年度工作计划；三是分析研究安全生产工作总体形势，针对安全生产工作中存在的突出问题和薄弱环节提出对策建议；四是研究拟定安全生产的综合性规章及规范性文件，并且监督贯彻落实；五是推进安全生产责任制的落实，并对其进行指导、协调及监督检查；六是根据区域内的安全生产状况，牵头组织有关部门进行安全生产综合性大检查或督查活动，并向政府报告情况；七是牵头协调解决安全生产工作中的重大问题，对有关问题的解决进行跟踪与监督检查；八是进行安全生产综合情况及事故情况的统计、分析，及时向社会公布；九是牵头组织对生产安全较大和重大责任事故的调查处理。

4.突出重点，争取安全生产工作的主动权

对关系到全省安全生产工作全局的重点行业(领域)，安监部门主动从自己的定位出发，及时介入。2003年，福建省安监局针对本省地处东南沿海，渔业生产事故多发的情况，对全省海上应急救援机制进行了研究，提出了《福建省海上搜救应急预案》；2003年11月，省政府办公厅印发了《福建省海上搜救应急预案》，促进建立了海上搜救应急机制，同时督促海洋与渔业部门认真抓好培训教育、通讯设施、救生设施的配备；针对道路交通事故应急救援、善后处理和事故调查工作存在的突出问题，2005年11月，福建省安监局研究起草并由省政府办公厅印发了《福建省重特大道路交通事故应急救援、善后处理和事故调查工作暂行规定的通知》；2006年，针对道路交通安全形势较为严峻的情况，福建省安监局牵头召集各相关部门进行了专题研究，提出了强化道路交通安全监管的12条措施(如健全预防机制、落实企业主体责任、公路安保工程、货运车辆装贴反光标志、宣传教育、责任追究等)，省政府据此出台了《福建省人民政府办公厅转发省安监局关于进一步强化道路交通安全监管工作意见的通知》(以下简称《通知》)；随后，福建省安监局又依照《通知》起草了《工作分解落实方案》，并对各级政府落实《通知》的情况进行督查；为进一步加强福建省农村道路交通安全工作，2008年出台了《福建省人民政府办公厅关于进一步加强农村道路交通安全监督管理工作的意见》，促进了省内安全生产形势继续保持稳定好转的发展态势。

5.用好职责，加大综合监管工作力度

由于安全生产工作的特殊性，综合监管工作不可能利用手中掌握的人、财、物等手段加以推动，安监部门要依据法律法规赋予的职权，用好安办的牌子，把目前拥有的工作手段用好用足，其中主要工作职责体现在8个方面。

一是代表政府承担安全生产具体领导工作的职权；二是安全生产责任控制目标的制定、检查与考评权，即通过制定安全生产考核控制目标及可行的考核标准与考核办法，对下级政府及同级政府的有关部门、单位落实安全生产责任制的情况进行检查和考评，同时提出责任目标落实情况的奖惩建议；三是通过对各级政府、各部门安全生产工作情况进行分析和点评，将结果通报设区市政府及省直部门行政一把手；四是综合督查权；五是重大问题与重大隐患事故指令及挂牌督办权；六是安全生产履职情况报告点评与通报权，对各设区市及省直部门行政一把手安全生产履职报告制度作出规定，要求他们每年向省政府报告履职情况，由省政府安办逐一点评，经省政府领导审定后进行全省通报；七是事故调查处理的牵头权，《福建省安全生产条例》明确提出，安监部门负责事故调查的协调组织，通过事故调查，查明事故原因，明确事故性质，并提出追究有关人员法律责任的建议意见；八是安全生产违法行为及事故隐患举报。福建省安监局设立了全省统一举报电话号码，并且从2008年11月起，还联合移动公司共同设立事故隐患手机短信举报平台，对受理的举报按照“谁主管、谁负责”的原则，明确要求整改期限，送有关部门及设区市核实办理。

编辑杨 璇