利息税改革及税收公平探析

周 军

摘要分析了我国利息税征收和税收公平现状,指出我国利息税征收和税收公平所存在的问题及其原因,建议深化利息税控制改革,实行银税联网制定,建立合理科学的累进税制,促进税收公平。

关键词利息税;税制改革;税收公平

中图分类号 F810.422 文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)08-0216-02

我国自20世纪80年代以来,对银行存款利息征收利息税,虽在1999年之前免征,但是我国利息税作为税收种类的一种,具有重要的意义,并在开征之后,成为政府财政中一项稳定的收入来源。然而,利息税却面临多方面的责难和争议,利息税的税率和起征范围乃至去留问题都成为各方和财税官员关注的对象。自2007年8月15日起,我国个人储蓄利息所得税税率从20%调减为5%,再一次引发了公众对利息税的讨论,讨论的主要内容包括:利息税的税率应该为多少最合适,征收利息税是否应该设定起征点和征收范围,并采用累进税率,以及征收利息税是否体现了税收公平,是否应该取消利息税。笔者以税收公平的一般理论,结合我国个人存储利息所得税的特征,分析利息税征收过程中存在的问题,并提出相应的政策建议。

1利息税征收和税收公平现状

税收公平是公平范畴中最为重要的组成部分,而税收公平不仅仅是财政问题,也是一个经济和社会问题。然而,在实际征收利息税时却出现了一些问题。崔敬(2008)在其研究中指出,在银行存款的主要客户群是中低收入者,他们将收入的大部分存入银行。但如今的存款利息负增长使他们的利益受损,虽然每个公民都征收利息税,当然收入相对较多的高收入人群缴纳的税款也相对较多,但这并不会在缩小贫富差距方面起到多大作用。董占涛(2007)也在报道中指出,高收入者通过银行贷款绕过利息税,而广大中低收入者却把血汗钱存在银行并缴纳20%的利息税。这显然有悖于税收公平原则,在一定程度上加大了贫富差距。另外,钏晓琳等(2008)研究认为利息税在经济运行中的表现不合理,即利息税不利于缓解流动性过剩的经济现状,说明在当前中国经济状况下高收入者将通过其他投资途径避开利息税,而不利于货币流通。冯源等(2008)指出,当前5%的税率下,利息税的税负累进性微弱,20%的税率更能增强利息税的税负累进性。王俊(2007)在文章中指出银税联网与科学综合的累进税率模式尚未建立,需要通过税制改革加以完善我国利息税的征收。冯源和罗胜提出将利息税和个人所得税合并征收,并将税率提高,以减轻中低收入者的存款税收负担。

此外,众多学者对税收公平的含义有多种不同的理解,这对税收研究的统一化造成了负面影响。周全林(2007)在其著作《税收公平研究》中对税收公平进行了较为全面的论述,就世界各国税收公平建设和我国早期税收公平对比阐述了包括税收负担公平、税收经济公平和税收社会公平3个层次的公平理论。笔者将从这3个税收公平层次入手,分析利息税征收过程中的问题。

2利息税征收和税收公平存在的问题及其原因

个人存储利息所得税作为个人所得税中的一个税种,理论上应具有丰富的功能,如扩充国家财政收入、完善税制结构、调整内需、促进社会公平、促进居民投资良性分布、改变投资和消费观念等。我国恢复开征利息税的初衷是为了减少居民储蓄、启动消费、扩大内需。但几年的实践表明,现有的利息税制度存在诸多问题,一度引起利息税存废之争和利息税税制改革大讨论。我国利息税征收过程中存在的问题和争议主要原因有:

(1)我国对税收公平还存在较大的理论分歧。我国税收理论界对税收公平的理解还存在较大分歧,主要体现在如下几个方面:一是对税收公平含义的不同解释,造成了许多学者对税收结构和税率建设持不同甚至相反意见。对税收公平的广泛认识为,税收公平是国家征税要使各纳税人承受的负担与其经济状况相适应,这一点是可以认同的,但是对于税收对纳税人经济负担的衡量却成为各学者讨论的一个焦点。对于纳税人的经济负担,就其衡量手段也存在一定难度,因为人们总对自己的收入比较关心,对自身实际收入和纳税后收入十分敏感,目前也没有固定的测量税负的方法。此外,高收入者能通过其他金融途径减少存款数目,从而减少了自身利息税的缴纳额,从这一观点看,高收入者并没有承担相应的税收负担。二是关于税收公平的衡量标准尚未统一,未能正确测量税收公平程度。税收学界主要有受益标准和支付能力标准2种观点。从收益标准的角度看,享受财政支付和公共产品利益多者多纳税、少受益者少纳税。但是实际情况却是,享受政府财政补贴和其他公共产品最多的低收入者,他们领取救济金和各种慈善款,却没有能力支付利息税及其他税负。支付能力标准的支持者认为,应该按照纳税人的经济能力和纳税能力来缴纳税额。笔者认为,从税收的重要目标来讲,对低收入者的经济补贴和提供更多的公共产品是政府为稳定社会所必要的工作职能,税收并不能等额划分,也不能诸如“谁消费谁掏钱”的简单判定。在当今我国经济状况良好的前提下,还是应以纳税能力为标准缴纳税额。就利息税来讲,为了达到此目标,应以个人的实际收入和存款数目为纳税依据。三是如何测定纳税能力各学者持不同看法,对纳税义务和能力界定存在分歧。这些认识差异造成了对税制建设不同的意见。有学者建议采用主观的方法测定纳税能力,主观方法就是以纳税所遭受的牺牲程度为测量标准,如果各个纳税人感受到同等牺牲,那么在一定程度上可以说符合了公平原则。然而这种方法又有3种意见:一是绝对均等牺牲说,主张在征税之后每个纳税人所牺牲的效用绝对量相等;二是比例均等牺牲说,主张征税后应使得纳税人所牺牲的效用与其收入成一定比例;三是边际均等牺牲说,主张征税后纳税人所感受的边际效用牺牲相等,并在此基础上使全社会牺牲的总效用最少。在利息税征收过程中,根据边际效用递减规律,相对于高收入者,中低收入者缴纳利息税之后牺牲的效用必然更大,虽然效用的衡量本身就具有不确定性,但是人们的纳税前后的感官差异经常与纳税额有直接关系,那么可以认为主观说有一定道理。

综上所述,利息税税收公平是建立在纳税人效用减小程度横向与纵向比较上的,横向比较为不同收入者,收入高和存款多的纳税人应缴纳更多的税额;纵向比较则为同等收入水平和存款水平的纳税人应缴纳相应并相等的税额。

(2)我国个人存款主要群体为中低收入者。我国当今经济运行状况良好、投资种类丰富,高收入者可以将其收入较大部分用于其他投资而不必存入银行,最大程度地降低了利息税的缴纳额,然而中低收入者必将血汗钱存到银行中,以备生活所需,导致我国利息税主要应税者为中低收入者。有不少学者曾对北京市居民存款利息税缴纳情况进行了研究,其研究的具体数据包括家庭总收入、储蓄额、利息及利息税税额。其中家庭总收入指调查户中生活在一起的所有家庭成员在调查期得到的工薪收入、经营净收入、财产性收入、转移性收入的总和,但不包括出售财物和借贷收入。收入的统计标准以实际发生的数额为准,无论收入是补发还是预发,只要是调查期得到的都应如实计算,不作分摊。为获得利息税的信息,学者先根据每组居民的储蓄存款情况和1年期利率,计算各组居民每年的存款利息,再根据每组居民每年的存款利息依据20%和5% 2种利息税率来计算每组居民在不同利息税率情况下所承担的利息税税收负担(见表1)。

从实际情况来看,支撑储蓄的主体人群还是中低收入者的普通民众,尤其是打工者、退休人员或低保人群。中低收入者的存款主要是基于安全和预防动机的储蓄,并不作为一种投资。中低收入者将大部分收入存入银行作为失业、养老、教育、医疗、购房等基本需要的补足,在出现紧急情况时使用。由于我国社会福利制度尚未完善,我国居民储蓄不具有投资性,大多是为了购房、养老、医疗、教育、婚嫁及预防突然开支之用。这导致我国的居民储蓄显现刚性特点,缺少弹性,很难通过利率和利息税等客观条件的改变,降低其储蓄余额。以我国1年期定期存款利率为例,在利率下调之后我国存款总额却从几万亿元人民币上升至2005年末的141 051亿元人民币,说明我国存款总体上对利率和利息税的反应是微弱的。其原因在于,我国大量中低收入者将收入存入了银行以应对今后紧急需要,而高收入者将收入投入其他经济领域以获取高额利润。

(3)我国税收制度尚未完善。利息税为二次征税,加大了纳税人的税收负担。事实上,早已有学者提出将个人所得税和个人储蓄利息所得税合并征税,但是一直未能实施,原因为我国银税联网并未建立,不能将个人实际收入和存款真实纳入税收范围。

利息税征收是针对银行存款利息所得而征收的税款,在居民将收入存入银行之前大部分的人已经缴纳了个人所得税,那么在取得利息之后还要对其征收利息税,即二次征税,加大了纳税人的税收负担,这给普通居民即中低收入者造成了不小影响。但由于我国税收制度的不完善和银行、税务机关并没有进行联网,没有能力正确核算居民的真实收入和存款数额,从而缺乏条件将个人所得税和利息税合并征收。就税收公平的3个层次而言,目前没有使不同收入等级的人群体现出税收负担的差异,以支付能力标准来看,不同收入层次的人群在纳税的同时没有表现出不同的纳税能力。

3结论

(1)作为我国财政收入的重要组成部分和国家宏观调控的重要手段,利息税有其存在的理由,需要保持税收政策的连续性和税收结构的完整性。利息税作为我国财政收入的一个重要来源,暂时不能取消,原因在于利息税是所得税类的重要组成部分。2000~2004年,我国利息税收入分别为150.00亿元、279.00亿元、300.00亿元、280.00亿元、320.76亿元,约占个人所得税的1/4,是财政收入的稳定来源。完善的所得税结构是将全部所得均纳入应纳税所得额,利息税、遗产税、赠与税均应列入开征范围,否则就无法实现所得税的横向公平。如对劳动者通过劳动所取得的工资收入计征个人所得税,而对储蓄存款所取得的利息收入却免交税款,显然不利于公平。

(2)我国利息税在现行的状况下并没有达到当初的开征目标,与实现税收公平和减小贫富差距相距甚远,有必要通过深化税制改革完善利息税。目前开征利息税的情况,一方面是高收入者通过其他投资渠道赚取利润,减少了银行存款,从而避免利息税的缴纳;另一方面是中低收入者成为

利息税的主要纳税群体,在其不高的收入上再次加大了税收负担。看似公平的税率设定,实为不公平。单一利息税率的设置,导致中低收入者的相对税负重于高收入者,使储蓄存款利息所得税实际具有累退性质,这与个人所得税征收的公平原则相违背,亦不能有效刺激消费。

4利息税改革建议

既然我国利息税制度与经济现状不相适应,又有存在的必要,所以必须适时对我国利息税税制进行改革和调整。新时期利息税应以人为本,充分体现个人所得税调节社会收入再分配的功能,促进共同富裕。

(1)通过实际调查,了解全社会收入分配和存款情况,基于调查制订合适的利息税税率,建立完善的市场经济体制和社会保障体系。税收是政府宏观调控的重要手段,进一步完善教育、住房改革,以减轻居民消费负担,制订切合实际的消费政策,鼓励消费。绿化投资环境,完善储蓄向投资转化、向消费分流的机制,完善金融体制,拓宽投资渠道并加强监管,最大程度降低居民由于制度问题而承担的成本,增加居民对未来的安全感,引导消费者改善对未来收入的预期,改变其持币待购的心理。

(2)建立实名存款和银税联网制度,并在此基础上将个人所得税和个人存储利息所得税合并征收,减小二次征税对中低收入者的影响。我国银行存款实名制始于2000年,但由于假身份证的干扰,使得银行存款仍然不能安全和确实反应居民的收入情况。并且真正的存款实名制需要建立在银行、税务系统以及户籍管理系统之间联网的基础上,使个人收入透明化和真实化,以防止储户多头开户而少缴纳利息税。

(3)建立合理科学的累进税制,实现利息税的主要税负者向高收入者和大储户转变,促进社会公平与效率的提高。当前我国居民储蓄发挥着一定的社会保障功能,因此利息税需要引入适当的起征点制度,根据存款额度划定一个界限,充分考虑中低收入家庭承受能力和纳税能力,实现利息税的主要税负者向高收入者和大储户转变,促进社会公平与效率的提高。向大储户征收利息税,一方面可以缩小贫富差距,保证社会公平;另一方面又可以将之作为一种导向,促使资金大户将资金转而投入免税的国债或回报更高的股票等,或直接投资兴办企业,进一步带动整个社会经济效率的提高,促进国家经济的增长。

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