问责制如何才能柳暗花明？

周兼明

曾经给民众带来极大鼓舞，被海内外爱国人士寄予厚望的官员问责制，而今已经信誉扫地。

山西黑砖窑事件中的洪洞县原副县长，华南虎事件中的陕西省林业厅原副厅长，派警察进京抓记者的辽宁西丰原县委书记，举国哀悼日期间公款旅游的滨州市原工商局长，瓮安“6·28”事件中的贵州瓮安原县委书记，三鹿奶粉事件中遭处分的原质检总局官员……极目所见，几乎所有在重大公共事件中遭到问责而被免职的官员，都在不久后复出了。这未免让民众受伤，令舆论哗然。于是，质疑问责制被消解、被架空、被异化的声音，在每—次“复出”事件后都要此起彼伏，喧嚣一时。

其实，这种喧哗于问题的解决丝毫无补。因为症结根本不在问责制被执行“走样”，而在于导致其必然走样的那个根本点还始终没有被拎出来暴晒——“走样”早就预埋在“处罚”之中，惩罚的只是形式，而不具备实质意义。

细察每一例复出事件，就会发现，复出无一不是“符合规定”的。为什么“符合规定”的操作，却会如此大地扭曲人们想象中的正义？原因很简单，此处问责的“问”，其实只是“问问”而已；背后的“责”，本来应该是实实在在的“惩罚”，但在现实操作中其具体表现形式却多只是“免职”。注意，是“免职”，而不是“降职”，更不是“罢免”。对官场稍微有点常识的人都知道，在这个地方免职了，是可以换到另一个地方继续任职甚至升职的；只有降职或罢免，才算得上实质性惩罚。因此，对待层出不穷的“复出”事件，舆论只是哗然—下是不够的，必须揪住深层次的“免职”不放，使“免职”向“降职、罢免”的方向发展。这不是简单的“字面”功夫的扭转，而是让惩罚的板子落下来时，真正打到责任人的屁股上，而不是凳子上。如此，才不仅可以提振问责制的威严，也能避免代人受过的假摔。

何谓假摔？就是下级为了掩护上级而做的假动作，也是问责制为什么只能是“免职”并且一定要“复出”的另一个重要原因。这似乎已是官场现状下的一种必然。从三鹿奶粉事件中遭处分的原质检总局官员不降反升，以及“王帅诽谤案”中奉命行事的河南灵宝市公安局原副局长遭免职，人们不难看出蹊跷：被推到前台“问斩”的，往往只是替罪羔羊，至少不是头羊。真正的责任人不但岿然不动，而且俨然还是正义的化身，主持着问责的过程。但在风头过后，对那些为领导“顶雷”的人，必然要有所补偿。复出只是最起码的，升迁也是可以预期的。在这种潜规则下问责制是不可能对权力的滥用和乱用，对官员的不作为或乱作为形成有效制约的。对于失职官员来说，它不但起不了警示作用，反而还可能有鼓励作用——出事的后果，最终也不过如此而已；关键不在于办好差事，而在于伺候好“上面”。

只有修改惩罚的规则，变免职为降职尤其是罢免，才不仅可以增加代人受过的风险与成本——下去了，就可能再也上不來——也窄化了“一把手”越俎代庖瞎拍板的空间。下面的人不愿意“替扛”或者“扛不起”了，属于“一把手”的责任也就难以掩盖了。

可见，问责制要真正落到实处，发挥民众所期待的效力，还需要加大惩罚的力度，落实惩罚的准确度，并形成法规制度，一改多年来行政问责制始终未能完成制度化，而只散见于一些规定和条例的态势。

不难想象，问责制是民众对执政党的热烈和迫切的希望，不能把民众对体制内制衡权力仅剩的一点信心，也一并消耗殆尽，最后徒剩失望。要挽回失望的民心，让问责制柳暗花明，惩罚得当，还必须建立专门的受罚官员“复出机制”。这种机制应该是公开透明的，其透明程度，应该等同于问责时的透明程度，这是政府对民众必须作的政治交代，也是政府真正负责任的表现。同时，还可以引入听证制度。其最终目标是，通过民意的有效介入，使掌权者无法单独左右受罚官员复出的过程，增大问责时“弃卒保车”安排的难度。如此，问责才有可能落到真正的责任人上。

更重要的是，人事制度也要作出相应改革。要在任免上加大民意的权重，以掌权者无法操控的方式，保证民意的体现。同时，应建立民众定期对在任官员满意度的表达程虎并且，这种表达结果，应该能够对官员的升降留退产生民众自己就可以验证的影响。