“棕色土地”再开发利用研究现状分析

肖 颖

摘要:随着经济持续快速发展和城市化水平不断提高,我国城市土地供需矛盾日益突出。“棕色土地”再开发利用日益受到人们的关注。本文首先引入“棕色土地”的概念,对国内外研究现状及存在的主要问题、“棕色土地”再开发利用需要解决的问题进行了详细深入地分析。

关键词:城市化棕色土地再开发环境经济责任

一、“棕色土地”(Brownfield)的概念的引入

“棕色土地”(Brownfield)的概念于 20世纪 80年代初期开始出现在美国联邦政府的官方用语中,用来指那些存在一定程度污染,因而没有得到充分利用的土地及地上的建筑物。由于受到现实的或潜在的有害污染物的影响,这些地块的扩展、振兴和重新利用的成本增加,时间增长,有的地块甚至无法修复。

早在 20世纪 80年代,西方国家就已经开始关注对“棕色土地”的再开发利用。 20多年的实践表明,棕色土地再开发具有缓解环境压力、缓和城市用地紧张、控制城市蔓延、刺激经济增长等诸多功效,能够改善现有城区环境,使老城区焕发新活力。在可持续发展理念下,棕色土地再开发已是当代西方国家重要的城市可持续发展策略之一。

随着经济持续快速发展和城市化水平不断提高,我国城市土地供需矛盾日益突出。城市发展需要更多的建设用地,城市周边的耕被逐步蚕食,迫使我国政府执行最严格的耕地保护政策;与此同时,城市内部大批污染企业向外搬迁,遗留下大量“棕色土地”。这些本来十分珍贵的土地资源就像定时炸弹,对当地环境存在长期潜在的污染风险。如, 2006年,辽宁省铁岭市丽盾小区由于建在一个土地已被苯污染的造纸厂旧址旁边,200多户居民陷入饮用苯污染水的困境之中。因此,如何对这类“棕色土地”进行合理的再开发利用是我们迫切需要应对的问题。

在我国,“棕色土地”的概念才刚刚引入,目前还主要停留在介绍和引进发达国家现有的“棕色土地”治理和再开发的政策和实践上,结合我国实际深入研究“棕色土地”再开发利用的文献还不多见。为了避免我国在“棕色土地”再开发和利用过程中走弯路,需要在借鉴国外“棕色土地”的治理经验的基础上,探索适合我国“棕色土地”再开发利用的相关策略。基于此,本课题将通过理论与实证研究,对“棕色土地”再开发利用现状、驱动力和障碍因素进行分析,从政策、制度、管理层面探讨“棕色土地”再开发利用策略,以期为我国“棕色土地”再开发利用提供科学依据。

二、国内外研究现状及存在的主要问题

2.1国外研究现状

早在 20世纪 80年代,西方国家就已经开始关注对“棕色土地”的再开发利用,并采取了各种政策的、经济的和法律等手段来消除和解决“棕色土地”治理与开发的各种问题和障碍。在棕色土地”再开发利用策略方面,无论是实践成果,还是理论成果都十分丰硕。从实践成果来看,美国是“棕色土地”再开发利用策略最积极的倡导国和实践国。美国于八十年代初就颁布实施了《超级基金法》,对“棕色地块”的治理和再开发进行了统筹规范。2000年,EPA出台了正式的《棕色地块经济振兴计划》,授权各州、社区和各类买下棕色地块的土地所有者协同工作,促进棕色地块的合理评估、清洁和可持续再开发利用。2002年,布什政府签署了《棕色地块复兴法案》,授权每年拨付 2.5亿美元用于棕色地块的资金援助。据美国市长联合会对美国 231座城市的调查统计显示,截止 2000年,棕色土地再开发使美国新增 55万个就业机会和 24亿美元的赋税收入(McCarthy,2001)。欧盟并没有一个总的关于棕色地块的方针政策,但欧盟委员会在解决相关问题时的严格程度却与日俱增。先是在 2002年通过了第六环境动议项目,它虽然没有法律拘束力,但是却确定了欧盟委员会在 2010年需要达到的目标,要求保护土地,防止侵蚀和污染,为此要讨论制定一些必要的策略和措施。2006年9月2 2日欧盟委员会公布了土地保护策略,这是欧盟迈向统一的土地保护政策的第一步。

1989年,加拿大环境委员会(CCME)启动了为期五年,投资为 2.5亿加元的《国家污染场地修复计划》( NCSRP)。这一计划主要集中于两个方面:一方面是污染责任的分配。另一方面是污染土地的评估和修复。1998年加拿大环境与经济国家圆桌会议(NRTEE)提出了污染土地开发的战略目标,期望通过各级政府、私人组织和社区的共同合作,把加拿大的污染土地转变成经济高效、环境健康,社会繁荣的社区生活中心,制定了加拿大污染土地开发的三大战略方向和行动蓝图。

宏观层面的研究,主要围绕“棕色土地”再开发利用的影响因素以及如何采取各项措施推动“棕色土地”再开发利用等方面展开研究,包括政策法规、经济与技术手段等措施。有学者的研究表明,政策法规、经济与技术手段等能否有效使用,在很大程度上决定了“棕色土地”能否再开发利用。Sarah Gardner等(2004)对美国新泽西州四个城市的棕色土地利用的研究发现,强大的地方能力有助于实现成功的“棕色土地”再开发。地方的能力主要指来自市民、政府和私人资本的资源。Lavea Brachan等(2004)从政策上、制度上、经济上分析了政策制定和实施存在的问题,提出改善“棕色土地”再开发前景的最可行方法是当地政府和非盈利组织的介入,并将现行的政府项目和私人投资相联系。Nail.G.Kirkwood(2007)则从景观设计角度探讨了“棕色土地”再开发利用的新模式。 也有学者从房地产经济学角度,研究污染土地与土地价值之间的关系。1982年 Gambleand Dowing两位学者首先在美国《区域学杂志》(Journal of Regional Science)上发表了“核能电厂事故对住宅房地产价值的影响”一文。他们对 1979年 3月美国三哩岛核能电厂辐射泄露事件对附近房地产价值的影响进行了研究,应用效用价格模型对比分析了事故发生前后该核能电厂 25英里范围内和 75英里范围内的 586家住宅不动产价值的变化(Thomas,2001,2002)。之后,美国房地产评估行业开始认识到了环境污染对房地产行业的负面影响。诸多学者也开始关注如何对这些存在污染不动产价值进行估算(Thomas,2001,2002; John.A.kilpatric,2003)。

2.2 国内研究现状

由于我国工业化发展的历史相对较短,同发达国家相比,我国对环境问题特别是土地污染问题的认识和重视的程度还不够。但“棕色土地”问题的客观存在却已经不容忽视。根据世界银行 2005年 5月份发布的《中国废弃物管理:问题与建议》介绍,我国大约共有至少 5000个“棕色土地”(张华,2008),近两年“棕色土地”的数量还在以较快速度不断增长。目前我国有关“棕色土地”问题方面的研究,主要停留在介绍和引进发达国家现有的“棕色土地”治理和再开发的政策和实践(牛慧恩,2001;赵沁娜,2005;曹康,2007;李建勋,2008),结合我国实际深入研究“棕色土地”再开发利用策略的文献还不多见。

在城市土壤污染控制与管理方面,到目前为止,我国还没有形成专门的土壤污染防治法规体系,有关内容分散在水、大气、农田、森林和自然保护区等相关法规中。这些法律法规虽然对避免城市土壤污染问题的发生,预防城市土壤污染起到了积极作用,但均未涉及受污染土壤应有的管理规则、对历史遗留下来的受污染土地的法律责任者、污染者应承担的法律责任和义务等问题。虽然有关职能部门也认识到这一点,如 2004年 6月国家环保局发出通知,要求企业搬迁过程中要注重土壤污染防治工作,对遗留污染物造成的环境污染问题,由原生产经营单位负责治理并恢复土壤使用功能,但具体的实施细则直到目前还没有出台。 对于土壤污染防治,国内现有的土壤环境质量标准主要针对农业用地,为农作物安全制订,对其它类型的土地适用性较差。与城市土壤环境有关的只有工业企业土壤环境质量风险评价基准,也仅仅是基准而非强制标准,影响了对城市土壤污染的判别,妨碍了土壤环境保护工作的执行。

综上所述,随着城市化进程的加快,城市产业结构调整、城市空间布局变化,位于城市中心地带或者工商业聚集区中的污染土地被遗弃、闲置、荒废或改变用途后的潜在土壤污染风险问题已经受到了学者、政府以及公众们的日益关注。“棕色土地”的概念才刚刚引入,目前还主要停留在介绍和引进发达国家现有的“棕色土地”治理和再开发的政策和实践,结合我国实际深入研究“棕色土地”再开发利用策略的文献还不多见。尤其是对于“棕色土地”可能存在的土壤污染问题,如何实施有效的环境管理政策,对“棕色土地”的法律责任者、污染者应承担的法律责任和义务以及采取有效的措施促进“棕色土地”再开发等方面的研究还较为薄弱和不足。本项目研究的主要目的就是在对“棕色土地”再开发利用现状、驱动力和障碍因素进行分析的基础上,从政策、制度、管理层面探讨“棕色土地”再开发利用策略,建立“棕色土地”再开发利用的理论框架,为我国“棕色土地”再开发利用提供科学依据。 ◆

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