参与机制对党内民主建设的价值考量

宋　波

摘要：党内民主作为一种民主形式，与广大党员积极参与是不可分割的。党的代表大会制度是党内民主的根本制度，其本质就是一种党内参与机制；完善党内选举制度的方式就是让广大党员行使参与权利；保障党员民主权利是党内民主的最终归宿，其实现途径就是党内参与机制；扩大党务公开透明是党内民主的表现形式，其目的就是通畅党内参与渠道；党内监督制度是党内民主的重要功能，其制约作用需要通过参与机制来发挥。

关键词：参与机制；党内民主；价值

中图分类号：D033文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)08-０240－04

党内民主指在党内政治生活中，根据党章和党的其他有关规定，党员按照有关的民主程序和形式，对党的事务的参与、决定与管理；全体党员一律平等地表达意愿和主张，充分行使民主权利，直接或间接地参与管理和决定党内事务。“党内民主既是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要组成部分，又对发展人民民主起着导向、示范和带动的作用”。[1]江泽民在十六大报告中第一次把党内民主提高到“党的生命”的高度。党的十七大报告又进一步提出要“以党内民主带动人民民主”、“以党内和谐促进社会和谐”。党内民主作为一种民主形式，与广大党员积极参与不可分割。参与是民主政治的重要维度之一，“评判政治体制是否民主所依据的标准是看其中有影响的集体决策者是否通过公平、诚实和定期的选举产生，而且基本上所有的成年人都可以参加选举”[2]。参与可以维持民主制度的运行，使制度获得一种自我维持的能力，因为“参与不仅使民主制度成为可能，更重要的是，通过参与过程可以推动个人负责任的社会行动和政治行为。”[3]民主和参与紧密结合，形成党内民主参与机制。党内民主参与机制是指党员参与和决定党的事务的基本制度、工作程序及其具体方式。它是党内民主的制度化和程序化，是从制度层面上保障党员对党的事务的参与、决定与管理的重要手段，是加强党员的党性修养、提高各级党组织民主决策和科学决策能力并进而提高党的执政能力、保持党员和党组织先进性的有效途径，是党内民主建设的手段价值和目的价值的统一。

一、党的代表大会制度是党内民主的根本制度，其本质就是一种党内参与机制

党的代表大会制度是党的根本制度，是党内最根本的领导制度，是一项根本的组织制度，也是一项最根本的党内民主制度。根据党章规定，党的代表大会是党内权力的最终来源，是广大党员行使民主权利，参与党内事务决策，对党的事务进行监督的最主要的渠道，是党员直接行使或间接行使自己民主权利、管理党内事务的最重要的载体和途径。

党的代表大会制度是党内民主发扬实施的制度保障。党内民主体现为直接民主和间接民主的结合，党的各级组织以党代表大会的形式决定党内重大事务是党内间接民主制度的表现，因此党代表大会制度的建立健全与否，对于党内民主具有决定性影响。在现代社会，“政治参与不仅仅是公民表达各自政治态度的需要，而且也是政治体系得以有效运作的重要支持条件。”[4]从这个意义上来说，党内参与机制的建立和健全，不仅是党代表大会正常运行的支持性条件，也是党代表大会健全和完善的重要途径之一。

二、完善党内选举制度是党内民主的基本路径，其方式就是让广大党员行使参与权利

选举制度本身就是一种参与制度，党内选举制度本身就是广大党员对党内事务管理和决策的参与机制。

选举是民主的表现形式，没有真实的选举也就没有民主可言。正如熊彼特所说：“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排。在这种安排中，某些人通过竞取人们的选票而得到做出决定的权力”[6]。亨廷顿也强调：“公开、自由和公平的选举是民主的实质，而且是不可或缺的必要条件。”[7]就党内民主而言，除党内选举外，民主决策、民主讨论和民主监督等也是其重要内容，但选举制度是其他方面能否得到真正落实的关键。一方面，选举作为一种择优机制，高质量的选举更有可能产生高质量的决策者和决策；另一方面，政党通过选举满足社会成员的政治预期，有利于政党将足够优秀的社会成员吸纳到队伍中来，因为“只要成员们看到一个意识形态明确或含蓄提出的诺言和目标已经实现，那么由此引起的满足将足以保证支持的继续输入”[8]。只有以完善的制度作保障、充分体现选举人（党员和党代表）意志的实质性选举，才是真正民主的选举；只有通过这样的选举而产生的各级领导机关和领导人员，才具有深厚的、坚实的民意基础和“合法性”基础。

党内选举集中体现了党员在党内的主体地位，改革和完善党内选举制度是健全党内民主参与机制的基础性工作。党中央从党的十三大起，决策层就把“改革和完善党内选举制度”作为执政党建设的一项重要内容，并在许多基层单位进行了有益的尝试。中国共产党在改革开放以后的20多年来制定了大量规章制度，其中直接与党内选举相关的不下10部，而且在实践中也的确发挥了不可替代的作用。近年来，一些基层党组织解放思想，大胆创新，探索出了“公推直选”、“两推一选”、“无候选人直选”等许多新形式，受到广大党员和群众的欢迎。胡锦涛总书记在十七大报告中也明确指出，要“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。” [9]扩大直选范围，规范选举程序、健全选举制度，创新选举形式，从根本上说，就是让广大党员能更好的行使党内参与权利。

尽管如此，党内选举还是有许多不如人意的地方，存在问题的根源就在于党内选举制度的不合理阻滞了广大党员的实质性参与。“领导者由于受着定期选举而可能丢掉职位的制约，会留心投票者如何看待他的行为”[10]，党员的权利会得到尊重，参与的功能也会得到充分的发挥。目前，党员素质的提高也为选举制度的良性运转提供了条件。根据中组部最新统计数字，目前有7 336.3万党员，机关干部及企事业单位管理人员、专业技术人员共2 134.6万名，占党员总数的29.1%；具有大专以上学历的党员2 279.7万名，占党员总数31.1%。他们都是社会各个职业和阶层的优秀分子，相对说来民主素质相对较高，对党内民主程序比较熟悉，对党内民主的功能相对了解，因此在党的系统内实行直接民主的条件比较成熟，或者至少应该扩大直选的范围，以提高广大党员的参与程序和参与水平。

三、保障党员民主权利是党内民主的最终归宿，其实现途径就是党内参与机制。

党内民主从本质上讲，是全体党员在党内当家做主。发展党内民主就是要高度尊重党员的主体地位，最大限度地调动广大党员的主动性和积极性，使广大党员以主人翁姿态了解党内事务，参与党内事务，并对党内事务进行有效的管理与监督。列宁指出：“党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且党的所有负责人员，所有领导成员、所有的机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”[11]江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上强调：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。要切实保障党员的民主权利，拓宽党内民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与。”[12]党组织工作中的重大问题都应组织广大党员讨论，通过建立有效的参与机制，保证基层党员和下级党组织的意见能及时反映到上级党组织中来。

只有充分保障党员的民主权利，才能使广大党员以主人翁姿态积极参与党的工作，同样，也只有广大党员积极参与党内各种事务，党员的民主权利才能实现，这是一个双向互动的过程。“在现代民主国家，虽然公民权利得到了宪法的确认和保障，但这些法定权利不会自动实现。……只有通过积极的政治参与，公民的权利才能得到最充分的实现”[12]。同样，党章、《条例》等各项党规中的各项民主权利不会自动实现，只有通过广大党员积极参与党内事务来实现。《中国共产党党员权利保障条例》规定：“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，党员有权参加党小组会、支部大会、党员大会以及与其担任的党内职务和代表资格相应的会议。党员有权在党的会议上参加关于党的政策和理论问题的讨论，并充分发表自己的意见。党员有权在党组织讨论决定问题时按照规定参加表决”[13]。

从目前党内民主的政治实践来看，一些领导干部和党员的民主素养相对于推进党内民主的时代要求来说，仍然存在着较大的差距，参与意识有待提高。“在民主政治条件下，公众的参与本身就是一种价值，参与可以唤醒公民的权利意识，可以培养公民的公共合作精神，可以增进公众的政治认可，可以使公民学会适应公共生活，提高参与技巧，积累参与经验，提升参与的能力”[13]。从这个意义上来说，党员的党内参与即是一种政治价值，更是党员的一种政治美德。

因此，加强党内民主建设，必须尊重党员的民主权利，一是必须营造民主氛围，拓宽党内民主渠道，组织引导广大党员积极参与党内民主实践，充分行使各项民主权利。二是必须充分认识党员民主素养对于发展党内民主的重要意义。在党内广泛开展民主教育，把民主教育作为党员经常性教育的重要内容，通过多种形式组织广大党员深入学习马克思主义关于党内民主的基本理论和章程规制，不断增强广大党员的平等意识、权利意识、责任意识，使其更加自觉地运用民主权利。三是必须建立健全相关制度和改革相关程序，为党员主体权利的行使提供多维、多样的信息平台和参与渠道。根据党内民主的实践和发展，改革完善党代会、党委会、党内决策、党内选举、党内监督，进一步增强制度的系统性、针对性和可操作性。

四、扩大党务公开透明是党内民主的表现形式，其目的就是通畅党内参与渠道

在现代政治理论中，政治的透明性指政治信息的公开，“每一个公民都有权获得与自己的权利相关的政府政策信息，包括立法活动、政策制定、政策实施、行政预算、公共开支以及其它有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共政策过程实施有效的监督。”[14]从党内民主建设的角度来说，只有党务公开，特别是党内权力运作过程的公开，才有可能形成正常的党内参与机制，才能推进党内民主。

公开是民主的前提，是参与的起点。党的十六届四中全会从党要坚持科学执政、民主执政和依法执政的高度，提出了要“逐步推进党务公开”。十七大报告也要求“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”十七大党章规定“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”党务公开，增强党组织工作在党员中的开放度和透明度，一方面是尊重党员主体地位，保障党员实施知情权、参与权、表达权、管理权和监督权的前提条件，为党员参与党内事务的管理和决策提供了保障；另一方面也是提高广大党员参与热情和参与质量的有效途径，因为“通过信息公开和信息自由，实现政府信息的对外开放和分享，会刺激参与者的参与欲望、提升其行动能力和参与质量；通过参与质量的提升，政府能得到更充分、有效的信息并将其运用于行政决定和政策制订的过程，以提升行政质量和合法性。”[15]党的政务公开与党员的民主参与实质上是一种互动关系，实现这种互动的良性循环，本身就是一种参与制度构建。

党内政务公开也是中共作为执政党实现决策民主化、科学化的需要。中国共产党是执政党，肩负艰巨的历史重任，党内外的各种决策往往事关全局，“建立制度化、程序化的参与渠道和上下协调的沟通机制是基本前提。通过扩大决策活动的民主参与，执政党可以充分掌握社会需求，有利于正确决策，而最大限度的防止和及时纠正决策失误。”[16]在现行的政治环境下，使党内的政治参与充分发挥效用，最基本的要求就是党内政务充分和有效的公开，知情权是参与权的基础，知情的质量决定参与的质量。只有充分公开，才能集中民智，共同解决、实现党内民主的良性运转，在这个意义上，党内的政务公开也是培养党员民主素质的重要手段。

党政机关应该建立科学的民意调查制度，广泛而深入地收集能够反映社会普遍关心、涉及党员利益、党员反映强烈以及对党内事务和党的建设产生重大影响的有关事项的信息，依此来公开有现实针对性的党政信息，增加党员对党政机关和党政领导干部的信任。另外要从根本上解决党员对党务政治冷漠的问题，下大力度营造党员党内政治参与文化，提高他们认知行政信息的能力。逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，党内各项相关的民主制度包括党内情况通报制度、党内情况反映制度、重大决策征求意见制度、社会公示和社会听证制度等要不断健全和完善。这些工作的根本目的就是使党员更好地了解和参与党内事务，使党员的民主权利有制度上的保障。

五、党内监督是党内民主的重要功能，参与机制是实现其制约作用的手段

权力在本质上是一种支配他人的力量，权力的这种性质决定了它总具有无限的扩张倾向，“特别是掌权者自身有着特殊利益，如果公共权力不受到制约，那么掌权者必然会利用权力，为实现本集团的私利而侵犯人民的利益。所以保障公民权利的关键在于制约公共权力，制约公共权力是民主的实质”[4]。

如果把民主参与对权力制约理论借鉴到党内民主建设上来，我们可以推演：党的民主化是政党发展的推动力。“一个民主的政党，才能最大可能地把民众吸引到自己周围，才能集中党的成员和党的支持者的智慧，更科学地执政或对政治权力的运作施加影响，才能增强党组织的凝聚力、战斗力，才能有效地防止权力滥用、遏制消极腐败现象”。[17]执政党的地位和特点决定了党和国家机关必须要有监督和制约机制。邓小平指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[18]他还进一步强调：“对于我们党的各级领导人（包括党委会的所有成员），应该有监督。这种监督是来自几方面的，来自上面，来自下面（下级），来自群众，也来自党小组生活”[18] ，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。[18]这些论断对广大党员参与党内监督的重要性给予肯定。只有建立健全党内民主参与机制，发展党内民主，才能切实保障党员的选举权、检举权、申诉权、监督权等民主权利，从而使党内权力运行始终置于广大党员和人民群众的监督之下，保证各级领导干部为人民掌好权、用好权。

党内参与机制是关系发展党内民主、加强党的先进性建设全局的重大问题，要有效地推进党的建设，就必须完善党内参与机制，对党内权力进行制约。为抓好这一关键性的工作，有必要发挥广大党员的参与作用，通过党代表大会行使监督职能，同时运用党内选举制度的基础性作用保障党员民主监督权利。为了加强党内参与对党内监督的制度保障，2003年12月，中共中央发布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，其中规定了党员的党内参与民主监督的权力和并为此提供了制度保障，党员有权“及时向党组织反映群众的意见和要求，维护群众的正当利益；在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误；检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，同消极腐败现象作斗争。”[19]同时《条例》鼓励、支持、保护党组织和党员领导干部、党员、党的代表大会代表在党内监督中发挥积极作用。