科学发展观维度下的环境保护法修订研究

冯　梅

摘要：科学发展观是党的新一代领导集体推动经济建设必须长期坚持的根本指导方针，环境保护是贯彻科学发展观的重中之重。我国现行的环境保护法已不能适应科学发展观的需要，必须进行全面的修订。在修订中必须以科学发展观为指导思想，坚持科学发展的基本原则，设计符合科学发展观的制度，才能以法制来保障科学发展观实现。

关键词：科学发展观；环境保护法；修订

中图分类号：DF46文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)08-０189－02

我国现行的环境保护法颁布施行于1989年，面对目前复杂的环境形势，这部法律实施了20年却从未修改过。随着环境问题的日益突出，现行环境保护法已经不能适应环境保护工作的实际需要。我国现行的《环境保护法》作为环境保护的基本法，无论从内容上或者是立法形式上都无法统领各项单行生态环境资源法，亟需修订。

一、环境保护法的修订应以科学发展观为指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持把以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观作为《环境保护法》的立法指导思想，体现当今时代市场经济与可持续发展的理念，引入生态伦理思想，注意对整体生态环境的保护，构建社会主义和谐社会。坚持环境保护基本国策，在发展中解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变“先污染后治理、边治理边破坏”的状况，依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会。

可持续发展和追求人与环境的和谐共处已成为世界各国环境立法普遍追求的价值目标。如2002年《俄罗斯联邦环境保护法》序言指出：“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，其目的是满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全”。我国现行《环境保护法》制定于1992年联合国环境与发展大会之前，修订时，立法目的不应局限于“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”，应把可持续发展的总体价值目标具体化后写入修订后的环保法。同时，立法目的的表述上应注意污染防治与资源保护的有机结合，重视公民的环境权益。

二、环境保护法基本原则必须符合科学发展观

环境保护法的基本原则，是指为环保法所遵循、确认和体现并贯穿于整个环保法之中，具有普遍指导意义的环境保护基本方针、政策，是对环境保护实行法律调整的基本准则，是环保法本质的集中体现。我国现行环保法的基本原则是：环境保护与社会经济协调发展的原则；预防为主、防治结合、综合治理的原则；污染者治理、开发者保护的原则；政府对环境质量负责的原则；依靠群众保护环境的原则。但这些原则需要在科学发展观的基础上重新审视，并要加以修改和补充。

在科学发展观的指导思想下，根据我国和其他一些国家环境法学的最新研究成果，环境保护法可以归纳为以下几个相互联系、相互制约的基本原则：

1.经济、社会发展与环境保护相协调的原则。协调发展，互惠共赢。正确处理环境保护与经济发展和社会进步的关系，在发展中落实保护，在保护中促进发展，坚持节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的科学发展。

2.损害预防和风险预防为主，防治结合，综合治理的原则。我们不能再走发达资本主义国家工业化初期严重污染环境、后来再治理恢复的路子。环境保护的工作重点应该在预防，同时环境问题是一个涉及很多方面的社会问题，只有发动全社会的力量，综合治理才能有所成效。

3.环境保护知情权与公众参与原则。以人为本是科学发展观的核心，维护人民群众的环境权，首先要做到环境信息公开，公开发布国家和各地区的大气和水环境质量状况，公开政府在环保方面采取的措施，让人民群众了解当前我国严峻的环境形势和政府为此做出的努力。还要依法公开企业排污行为，发动广大群众和社会舆论进行监督。要鼓励公众参与环境保护，倡导和鼓励绿色消费，关注并采取措施解决老百姓关心的食品安全、饮用水安全、室内污染和白色污染等问题。改变政府没有给相关的利益团体以足够活动空间的现实困境，防止环境保护运动走样为形式化的群众运动。

4.科学保护环境原则。严重的环境污染在一定意义上也是一种资源的浪费，依靠科学技术进步，重视资源利用率的提高，建立一个节约型社会，大力开发和推广节约能源和资源及资源综合利用、回收利用的技术，这既有利于缓解资源不足，又有利于环境保护。

5.国际合作保护环境原则。许多环境问题是全球性的，国际社会为解决这些全球环境问题制定了几十个环境公约和议定书。我们应该积极参加这些公约和议定书的谈判和相关项目的合作。一方面维护我国和其他发展中国家合法的环境权益，一方面对外介绍我国的环保工作，消除中国环境威胁论的影响，努力为解决全球环境问题做出我们应有的贡献。扩大国际环境合作与交流。要积极引进国外资金、先进环保技术与管理经验，提高我国环保的技术、装备和管理水平。积极参与气候变化、生物多样性保护、荒漠化防治、湿地保护、臭氧层保护、持久性有机污染物控制、核安全等国际公约和有关贸易与环境的谈判，履行相应的国际义务，维护国家环境与发展权益。努力控制温室气体排放，加快消耗臭氧层物质的淘汰进程。要完善对外贸易产品的环境标准，建立环境风险评估机制和进口货物的有害物质监控体系，既要合理引进可利用再生资源和物种资源，又要严格防范污染转入、废物非法进口、有害外来物种入侵和遗传资源流失。

此外，还可借鉴《俄罗斯联邦环境保护法》第3条和《加拿大环境保护法》前言的做法，把环境安全、生物多样性保护等也纳入基本原则的范围之列。

三、环境保护法建立的制度应符合科学发展观要求

现行《环境保护法》规定的制度不完全符合科学发展观。例如，国际影响巨大的野生动物消费和外来物种的引进，缺乏制度约束；对公众参与和环保社会团体的建立与发展，缺乏相应的鼓励和支持制度；对与环保有关的市场和经济发展问题，环境产权的确认和环保产业的发展，缺乏相应的确认、保障和促进机制等。为了克服这些制度空白，修订该法时，可借鉴加拿大、日本、俄罗斯等国环境基本法制度建设的经验，加强法律权利（力）、法律义务、法律调整机制、市场准入、市场规则与市场运行、环境后果与纠纷处理六个方面的制度化工作。具体来说，主要建立以下制度：

1.公众环境权制度。我国现行《环境保护法》第6条首先强调的是环境义务而非环境权利；对于环境权利，也仅限于检举权和不明确的控告权。在《环境保护法》修订中应明确规定公众的环境权利和义务，强调公众的监督权，充分调动公民环境保护的积极性，提高公民的环境意识。“人们有权知道环境的真实状态”，在环境立法的每一个阶段都应建立听证制度，广泛地听取社会各个方面的意见，并要求立法和行政的每一个阶段都对这些意见做出具体、明确的回应，对公众公开。

2.特殊的法律救济制度。因环境侵权极其特殊，所以，对侵犯环境权的违法行为必须采用特殊的法律救济制度。（1）设立特殊的诉讼时效，以维护社会成员的利益。因为环境污染造成的损害具有长期潜伏性，现有的基于普通民事诉讼的最长诉讼时效与环境侵权后果出现的时间相比，20年的最长时效显得太短。（2）诉讼主体的特殊性。对于因企业的破产、注销等情况下，致使环境侵权案件的诉讼主体消失的问题，建议参考美国各州相关法律规定，即规定公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间，只要在追诉期内，已经终止的公司依然像普通人一样可能成为被告。因此，建议我国《公司法》中也规定一个适当的公司续存年限，在此期间处理公司终止前造成的环境侵害事件，已经终止的公司可以成为诉讼的被告。（3）特殊的举证责任制度。在权利救济方面，要结合有关的司法解释，明确污染损害与部分生态破坏的无过错民事责任制度、因果关系推定或反证制度和举证责任倒置制度。（4）特殊的民事救济制度。鉴于环境侵害造成的损失往往巨大，应鼓励社会团体和律师的援助救济制度，并设立环境责任保险、环境损害赔偿基金，使受害者能够获得及时有效的补偿。（5）特殊行政诉讼制度。针对部分地区和行业为了追求短期利益，违背科学发展观作出的损害环境的抽象行政行为，在可能的情况下允许提起行政诉讼。

3.政府行政主管部门和人员环境责任具体化制度。在修订《环境保护法》时应明确各级地方人民政府及其环境保护行政主管部门、人员违反环境法律应承担的责任，至少应该在生态环境与资源保护的各种单行法中予以具体化。对违法审批项目、充当污染企业“保护伞”的领导要依法追究责任，对政府及其环境保护行政管理部门的行政不作为要严厉处罚。同时，要增加各级人民政府及其环保部门、人员违法违纪的法律处罚责任内容，并在量刑上予以确定。

4.环境资源的国有制度。在修改《环境保护法》时应明确环境资源，特别是珍稀野生动植物、矿产资源的处置权、开发权等属于国有。科学发展观要求环境安全理念，对于开发者应在招标的同时，要求其向当地国有资产管理委员会缴纳足以恢复生态原貌的环境安全保证金，保证开发地区数十年后的环境安全。

5.行政首长问责制度。科学发展观要求改变以往单纯以GDP来考核地区行政首长政绩的模式，改变地区行政首长为了谋取政绩不惜以子孙后代的幸福为代价的行为。同时，要改变现有的官员考核制度，对于因工作失误造成重大环境事故的要依法追究其行政责任。

在中国并不缺少环境法，而是缺少能够作为中国可持续发展的基础的合理的环境法。因此这次修订力求真正为中国的可持续发展提供符合科学发展观的环境保护法。

参考文献：

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[3]陶文昭.精英化世纪[M].北京：中国发展出版社，2000.

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[5]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000.