３０年来中国国有企业产权改革的历史分析

陈强胜

摘要：30年来，中国的国有企业产权改革经历了“扩权让利”、“两权分离”、“建立现代企业制度与战略调整”等阶段，其产权的宏观与微观结构发生着历史性的变化，完成了由“政府权威”到“企业权威”、由“计划配置”到“市场交易”、由“战略工具”到“法人实体”的跨越，这一跨越以市场化为方向，沿着“政府退出”与“市场进入”的路径运行。

关键词：国有企业；产权结构；变迁路径

中图分类号：F271文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)08-０024－04

中国的国有企业改革经历了整整30年，是经济体制改革过程中最困难和争议最多最大的改革，而作为中国国有企业改革的核心和主要内容的国有企业产权改革，经历着深刻的历史变迁。

一、中国国有企业产权的变革历程

从1978年开始，中国国有企业的产权改革根据每一时期的特点，可以分为以下几个阶段：

（一）扩权让利阶段（1978—1984年）。新中国成立之后，通过社会主义的“三大”改造、公私合营等确立了单一的社会主义公有制企业。企业的所有权利统一于国家（政府），企业靠行政命令、政治动员以及政府监督进行生产，虽然能在短期内起到一些正面效应，但随着时间的推移，企业效益不断下滑，且整体低效。为此，1978年12月，党的十一届三中全会公报指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。于是，中国开始了第一阶段的国有企业改革，并以扩大企业自主权、推行经济责任制和“利改税”为主要内容。

（二）两权分离阶段（1985—1992年）。经过1978—1984年的围绕企业自主权的改革，国有企业活力有了一定的增强。然而，由于许多扩权措施不落实，特别是由于这些改革本身的局限性，国有企业特别是国有大中型企业还没有真正活起来，特别是1984年10月以后实行的第二步利改税，由于所得税率过高，影响了企业的积极性和发展后劲，以致造成了工业企业利润从1985年8月至1987年3月连续20个月滑坡的严重后果。于是，中国开始了第二阶段的国有企业改革，即以推行各种经营责任制、实行所有权和经营权分离为主要内容。

（三）建立现代企业制度与战略调整阶段（1993年至今）。1993 年11 月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，明确提出中国国有企业改革的目标是建立现代企业制度，并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。随后，国有企业大举进行了股份制改造、战略调整、“抓大放小”、改组改制、债转股、MBO、股权分置、国企分红等一系列改革。

二、中国国有企业产权的结构演变

在30年的变迁历程中，中国国有企业的产权结构发生着历史性的变化，我们可以从宏观和微观两个方面来认识这一演变。

（一）国有企业产权的宏观结构演变

1.国有企业产权宏观结构调整的主要体现。（1）所有制整体结构的调整。改革开放后，特别是从1997年开始，通过所有制结构的调整，国有企业从许多领域退出，国有企业数量明显减少，国有资本向大型企业集中。（2）产业与行业结构的调整。中国在推进国有企业产业结构战略性调整中，以市场为导向，充分发挥市场机制在结构调整中的作用，努力使之适应国际国内市场的需求变化，满足多层次多方面的需要，使经济结构始终处于同市场需求相适应的具有活力的状态之中。（3）地区发展之间的结构调整。中国东部地区的国有经济比重在改革开放后有较大幅度下降，但中、西部地区的国有经济比重仍然过大。所以，一方面要大力加强中西部地区非国有经济的发展；另一方面，国家应减少在中西部地区建立国有企业，将对中西部地区转移支付的资金更多地投向基础设施建设。

2.国有企业产权宏观结构调整的逻辑与原则。1999年9月，党的十五届四中全会强调:“从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为。”2003年10月，党的十六届三中全会指出，要“完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。”有退才能有进，有所不为才能有所为，这是国有产权宏观结构调整的逻辑。而国有经济和国有企业的进与退要以增强国有经济的控制力和主导作用为原则。这一原则的体现要坚持转变两种思想观念: 一是控制力可以通过国有独资企业来实现，更为重要的是也可以通过发展股份制经济，借助国有控股和参股企业来实现；二是控制力可以通过保持必要的国有企业数量来实现，更为重要的是也可以通过优化国有企业分布和提高国有企业质量来实现。

3.国有企业产权宏观结构调整的程度分析。在国有企业产权宏观结构的变迁中，国有企业由“全面进入”转向“有进有退”，由“主体”转向“主导”，这对国有产权宏观结构调整的程度，即国有企业战略进退的程度提出了新的要求。就“进”来说，国有企业和国有经济要逐步进到关系国民经济命脉的关键领域和重点行业：如涉及国家安全的领域，国有经济占垄断地位；在基础设施和基础产业领域，国有经济保持优势地位；在国民经济的支柱产业领域，国家支持发展一些大型企业和企业集团；在高新技术产业领域，国家加大国有资本的投资力度，推动其快速发展。就“退”来说，国有企业可以通过联合、兼并、资产重组等形式，从大部分竞争性行业退出，这些领域主要包括:如城乡居民日用生活，享受品生产领域；一般采掘，加工领域；商品服务业领域。当然，在国有企业的进退中要防止国有产权无节制退却的倾向。不管在哪个行业，凡能搞好的国有企业就不该统统退出。

（二）国有企业产权的微观结构演变

1.从“一元控制”到“多方治理”。计划经济体制下，中国的国有企业产权呈现出“一元控制”的特征。从外部关系来看，国有企业实际上只是政府行政机构的附属组织，不具有独立主体的地位，它的所有权和经营权都属于国家（政府），两权的高度统一是传统国企外部产权关系的最明显特征。从内部产权关系来看，企业属于国家，由国家经营和治理企业，此时的国有企业产权结构模式是“一元控制”，即由国家（政府）完全控制。这种不合理的产权关系使传统国企经营机制呆滞、僵化，窒息了企业的活力，企业职工的生产积极性、主动性和创造性不能充分发挥出来。为了扭转以上弊端，党的十一届三中全会以后，拉开了国有企业改革的序幕。特别是党的十五大提出，公有制的实现形式可以多样化。公有资本不仅可以采用国有资本、集体资本形式，还可以采用国有控股、参股和国有企业或机构持股形式。国有企业逐步由“同质性”向“异质性”转变，产权结构发生巨变，利益主体、行为主体、行为客体、行为目标等多元化，国有企业产权结构模式由“一元控制”向“多方治理”变迁。

2.从“利益独占”到“利益均沾”。计划经济体制下，国家（政府）“一方独大”，为了实现自己的战略意图，利益独占，压抑了各利益主体的积极性、主动性、创造性，再加上发展经济的手段单一（主要通过行政命令）、主观性强、长官意识重等一系列因素，致使经济效益低。改革开放以来，通过建立市场经济体制，各利益主体的经济要求得到尊重，各利益主体的积极性得到提高，利益分配方式由独享模式向均沾模式转化。这一转化主要是通过产权安排的两种方式来实现的，即“界定”与“交易”。从某种意义上说，“界定”是“交易”的前提，但是仅有“界定”而没有“交易”，产权就会固化；“交易”则是“界定”的优化。由于公共领域的存在，完全清晰的产权“界定”是不存在的，反复交易为产权的充分清晰提供了可能，为经济效益的不断优化提供了条件。当然，反复交易也有它的边界，不可能无限。当交易成本等于收益时，交易将会停止。计划经济体制下，国有企业产权的安排只有“界定”这一种方式，产权全部为国家所有，是固化的，具有刚性特征，难以分解与交易，且利益由国家独占；市场经济体制下，国有企业产权的安排除了“界定”这一种方式外，还有“交易”，通过反复交易，国企各利益主体的责权利不断清晰，且利益均沾。

三、中国国有企业产权的变迁路径

通过对中国国有企业产权的历史回顾，我们认为改革始终是按照市场化方向，沿着“政府退出”与“市场进入”的路径运行的。

（一）从“政府权威”到“企业权威”

所谓权威指的是拥有控制他人行动的权力。如果行动者甲有权控制乙的某些行动，则行动者甲与乙之间就存在着权威关系。在计划经济时期，国家在国企中的权威地位达到顶峰。这一时期，国家政权几乎是唯一的合法性权威，它努力把全部的政治、经济、社会的组织、资源和活动置于自己的控制之下。在这种模式下，国家几乎取代了市场与企业组织，整个社会如同一个办公室或一个工厂，国企只是国家的生产车间，并且既是隶属于国家的生产单位，又是国家统治机构的一部分。国企自身所拥有的权威极其有限，国家政权的权威几乎替代了国企的权威。这一时期，国家与国企及国企职工的权威关系有如下特点：一是权威关系的强制性。权威关系是国家政权施加于行动者（国企及国企职工）身上的，并不取决于行动者的选择与自愿，并且它是不可撤销的。二是权威的主要目标是使具有不同利益的社会行动者服从。为此，通过最大限度地减小社会空间，形成使行动者服从国家权威的结构条件。此外，国家设置了完整的控制机构，通过这种制度化手段，对国企及其职工进行全方位的控制。三是对权威的限制弱。由于国家政权本身是支配者，作为被支配者的国企及个人几乎不可能利用国家的力量或法律来限制与制衡国家的控制权。因此，传统国企的产权制度是政府通过其权威来安排并运作的。

改革开放之后，国企开始了“放权让利”式的改革。在实践中，国企的每一项改革都是通过政府颁布的制度层面的政策来实施的。经过多年的努力，改革在界定政府与企业关系，削弱政府主管部门对企业的干涉，规范企业与政府收入分配方面有着很大的进步。特别是法律形式开始取代行政形式来确定政府与企业的利益分配关系的制度变迁进一步从制度上提升了企业的权威，为他们在今后实行承包制时与政府讨价还价提供了更多的可支配资源。企业的权威度也在“讨价还价”多次博弈过程中不断提高，而这正是中国国有企业改革的内在逻辑线，其基本特征可以概括为将经营决策权和剩余索取权从政府逐步转移到企业。随着国家作为投资者的最终所有权和企业的法人财产所有权被严格分开，政府从身兼“裁判员”和“运动员”双重角色逐步向一个股份持有者转变，除了通过董事会间接体现其意志之外，无权干涉企业具体的经营决策。企业权威终于走上了前台，并在企业中创造了一个实实在在的权威代理人阶层，新兴的权威代理人在渐进改革中获得了部分资源配置权力，从而内生地推动了资源配置制度的改革。并且在利润动机的诱发下权威代理人大多选择了将归其掌握的剩余更多地配置到受压抑的劳动密集型产业中，使社会财富进一步增长。此间，市场每向前发展一步都削弱了政府在控制经济资源上的优势，使其所有者地位受到侵蚀并最终发生了动摇。因此，支撑着中国工业生产率上升的因素正是企业权威对政府控制权的接管。从比较优势的角度来说，提高企业权威度的渐进式改革可以称之为一种“帕累托改进”。

（二）从“计划配置”到“市场交易”

新中国成立之后，建立了高度集权的指令性计划经济体制，这种体制在各个层级决策结构上，实行中央集权控制，国家按照计划分配各种资源，将其集中到国家认定应优先发展的重点部门，国家通过各级行政机构对各部门和企业的经济活动施加影响或直接下达指令，忽视物质利益的协调与刺激作用，实行“大锅饭”式的平均主义分配原则，依靠行政力量贯彻经济发展战略，全部经济活动都纳入到计划的轨道，企业行为基本不受市场信号的制约。国有企业只是政府的行政附属物，企业的人、财、物、产、供、销由政府计划配置。企业既没有独立的利益目标，也没有自主权，更不承担经济后果，只是被动地执行指令，完成产值指标。在这种情况下，企业生产什么、生产多少和怎样生产都是计划控制。企业主要根据非价格信号了解各种资源和产品相对稀缺程度的变化，并采取相应的调节方式。由于企业不承担投资决策的责任，却可以从中获益。实践证明，这种高度集权的计划式资源配置体制严重阻碍了生产力的发展、科学技术的创新、社会经济的进步当然也包括国有企业的效益，使资源配置的成本不断提升，收益不断减少，国家不得不寻求一种新的资源配置方式。

改革开放之后，中国开始建立市场经济体制，逐步在市场交易中形成了以价格、供求关系和竞争三位一体的互动关系为基础的经济运行和调节的一套有机系统。在市场条件下，国有企业资源配置则遵循产权规则和信用规则，即国企资源配置的权力与其拥有的资产量、信用度成正比。为此，就需要通过对产权的界定和保护来确立排他性产权，不仅使国企能在市场上开展公平的现货交易，而且可以与其他交易者缔结具有法律保障的契约关系，形成多样化的交换方式和财产转让方式。在市场经济中，各种要素所有者的收入由要素的边际生产率决定，即劳动所有者获得工资收入，资本所有者获得利息收入，土地（房产）所有者获得租金收入，知识、技能和信息拥有者获得其相应收入等。国企在给定条件下追求自身利益最大化，他们根据对成本与收益的比较，独立地对生产什么、生产多少、如何生产等问题做出判断和决策，并承担相应的经济后果，国企预算约束由软向硬转化。市场经济作为合同经济，所有从事市场交易的国企地位和机会在法律上都是平等的，他们在机会均等、公平交易准则的约束下，通过价格机制，自由地参与市场竞争，进行市场交易。实践证明“市场交易”的成本与收益之比小于“计划配置”的成本与收益之比。

（三）从“战略工具”到“法人实体”

新中国成立以后，为了迅速实现工业化，摆脱经济落后的局面，中国选择了重工业优先发展战略。虽然从理论上讲，企业国有化并非是推行重工业优先发展战略的唯一选择，但却因具有政府能最大限度地控制和配置经济剩余，进而最大限度地实现政府的战略意图，以及易于操作、政治风险小和监督成本低等一系列优点而成为一项重要的制度安排。于是，国有企业成为了国家发展的战略手段与工具，成为了具体发展目标的执行者。国有企业的产权是属于政府的，服从国家的战略决策，出色实现政府的战略目标，是国有企业的神圣天职。虽然，企业有它本身的发展战略，但企业的发展战略必须服从整个国有企业的发展战略，它是整个国有企业发展战略的一个组成部分。在计划经济体制下，企业的生产任务由上级主管机关统一规定，企业所需的物资由物资部门统一调配，企业生产的产品由国家统购包销，利润由国家财政统收统支。企业的主要任务是完成和超额完成国家计划。企业的管理主要是组织和协调生产过程的各个环节和各个方面，其中心是追求高效率的生产和最大的产出。

改革开放以后，国有企业进行了一系列的改革，国有企业的性质发生着根本性的改变，既是国家发展的战略手段与工具（国民经济的支柱），也逐步成为法人实体。一开始，为了增强企业活力，国家采取了扩大国有企业经营自主权、改革经营方式等措施，要求企业根据国家宏观调控和市场需要去组织生产。企业对国家承担经济责任，同时在计划、财务、物资、劳动人事、产品销售等管理方面有了相应的自主权，在利润分配上有相对独立的经济利益。企业生产什么、生产多少，首先考虑的是市场需求和产品在市场上的竞争能力和经济效益。1984年党的十二届三中全会公报指出，经济改革是“要使企业成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。”1992年10月，党的十四大明确提出：“通过理顺产权关系，实行政企分开，落实企业自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。”1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，要求“企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。”

四、结语

中国的国有企业产权改革经历了“扩权让利”、“两权分离”、“建立现代企业制度和战略调整”三个阶段，其产权结构在宏观和微观上发生着历史性的变化。在这一历史性的变化中，政府通过政策、法律、法令主导着改革的方向和进程，充分地调动和利用国有企业、经营者、职工个人等利益主体的主动性、积极性和创造性，完成了由“政府权威”到“企业权威”、由“计划配置”到“市场交易”、由“战略工具”到“法人实体”的跨越。这一跨越以市场化为方向，沿着“政府退出”与“市场进入”的路径运行。

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Historical Analysis on Property Rights Reform of Chinese State-owned Enterprise in the Past Three Decades

CHEN Qiang-sheng

(South-central University for Nationalities, Wuhan 430074, China)

Abstract: In the past three decades, the property rights reform of Chinese state-owned enterprise has gone through the phases of the disengagement of rights, segregation of two powers, modern enterprise system. The macrostructure and microstructure on property rights of state-owned enterprise happen to historical transformation, which has accomplished the span from government authority to enterprise authority, from plan allocation to the market trade, from strategic tool to legal entities. According as the market- oriented aspet,the span has moven from government secession to market entry.

Key words: state-owned enterprise; structure of property rights;change path