论我国林业行政许可制度

闫洪洋 朱绍辉

摘要通过对林业行政许可的概念、原则、种类及不足之处等方面的分析,指出林业行政许可作为环境行政许可的特有属性,并通过对林业行政许可的思考,指出林业行政许可制度对保护和合理利用森林资源、维护生态利益、促进林业可持续发展的重要性。

关键词林业行政许可;概念;原则;种类;不足;思考

中图分类号F316.20文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)14-0205-02

近年来,随着国家对森林资源保护重视程度的提高和依法行政进程的加快,我国加大了林业法制建设进程。在现行的林业法律法规中,对森林资源保护、管理和开发利用等都有比较详细的规定,确立了一系列的林业行政许可制度,为林业行政许可工作的开展提供了有力的法律保障。

1林业行政许可的概念

林业行政许可通常称之为林业行政审批,是指林业行政管理机关(或者其委托部门和法律授权的其他单位)根据当事人的申请,依法对申请人进行审查并赋予符合法定条件的申请人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的一种具体行政行为。

作为国家行政许可制度的重要组成部分,林业行政许可是国家对林业管理使用最频繁、最普遍的手段之一,与个人或者组织的切身利益密切相关,贯穿于林业建设和管理的各个方面,而《行政许可法》的颁布使林业行政许可的法治化、制度化又得到了进一步的巩固。

2林业行政许可所遵循的原则

2.1生态基本规律的原则

森林是陆地上最大的生态系统,是人类生存和发展不可缺少的物质基础。根据生态学的观点,森林在物种数量与物种消亡之间存在着临界阀限现象,它遵循着“物物相关律”等生态学的基本规律。例如:长白山森林生态系统因引进了原来没有的有害生物——美国白蛾,且没有捕食者,造成美国白蛾种群大暴发而威胁该森林生态系统;又如长江、黄河上游的森林生态系统其功能主要是水土保持,是绝对禁止采伐的,而苏南的森林生态系统则可以适当提供木材。因此,在森林资源和林业管理中,必须按照自然生态规律的要求,科学确定林业行政许可的审批事项,对许可行为进行全过程监管,以防止生态悲剧的发生。

2.2可持续发展的原则

可持续发展是人类社会在几千年的探索实践中找到的一条维持地球生态系统繁荣稳定的发展道路,也是对现代生态学、环境经济学以及环境伦理学思想理念的归纳。对林业而言,就是要合理地开发利用和保护森林资源,不要超过森林资源的承载能力,以实现森林资源的永续利用,只有这样才能保障人类以后从森林资源利用中获得收益的权利和机会。并通过保障森林资源的可持续发展,保证人类自己的可持续发展,同时实现经济、社会的可持续发展。因此,在林业行政许可的设定和执行过程中,要将生态、社会、经济的可持续发展作为所要实现的理想目标,用新的发展观取代旧的发展观。

2.3强度“行政干预”原则

随着我国市场化进程步伐的进一步加快,自由竞争、自由经营等各种从事创造财富活动的程度也进一步加剧,然而这些活动大多数是以疯狂掠夺自然资源和严重污染环境为代价来获取高额利润。在这个制度下,人人只图急功近利,不顾长远后果,对利润的贪婪导致了对大自然的严重破坏,造成了“共有物的悲剧”。

为防止利润趋使下对森林资源唯利是图的掠夺,保护有限的森林资源,维持森林生态系统的平衡,当行政权对市场调控为适度干预时,对林业行政许可应实行更为严格的“强度干预”原则,以克服自由经济所无法触及的个人权利的滥用和资源破坏之流弊,防止“共有物的悲剧”的发生。

除了以上的原则外,林业行政许可还应该遵循许可法定原则、许可公开原则、许可公正原则、权利保障原则和及时便民原则等行政许可的一般原则。

3林业行政许可的种类

开发利用森林资源的行为许可,是指当事人被许可从事某种开发利用森林资源的行为或从事某种可能威胁森林资源安全的其他行为。一般来说,林业行政许可中被许可行为具有短暂性和期限性,有时还是一次性的。目前我国的林业行政许可大多属于这种类型,这种许可又大致可分为以下3种:

3.1森林资源利用许可

森林资源利用的许可往往是对森林资源的直接开发利用,是以消耗森林资源为代价的,主要包括林地征用、占用许可,森林公园、苗圃、自然保护区等的设立和规划许可,野生动物捕猎许可,林木采伐许可,野生植物(含野生药材、天然种质资源)采摘许可等。这些对森林资源的利用技术含量少、水平较低,是对森林资源利用最多的许可,也是在今后的林业行政许可中应最严格控制的许可。

3.2经营、开发森林资源的资格许可

经营、开发森林资源的资格许可,是指当事人的申请经审查同意后,就可以在法律法规的允许下,较长时期地从事某种经营或开发利用森林资源的行为。这种对森林资源的利用,不再停留在对森林资源原始、直接的开发利用上,走出了林业可持续发展的新路子。主要包括:木材经营(加工)许可,收购野生动物及其产品许可,野生动物驯养繁殖许可,林木种子生产和经营许可,自然保护区、林场等开展旅游等活动的许可等。

但这些方面的许可在制度上往往不够建全,应该按照遵循生态规律及可持续发展的原则,不断完善上述审批事项,规范利用许可,维护森林生态平衡和实现林业的可持续发展。

3.3森林资源保护许可

森林资源保护许可是指为了加强对森林资源的保护和管理,林业法律法规规定对一些有可能危害森林资源安全的行为实施许可管理,主要有动植物检疫许可,林区用火(含可能引起森林火灾的其他活动如实弹演习等)许可,购买猎枪、弹具许可,外国人进入自然保护区的许可等。

4林业行政许可存在的不足

改革开放以来,虽然我国加强了对森林资源的开发利用管理,并修订了《森林法》及其配套法规,但是,现行的林业行政许可制度还存在许多不足之处,主要表现在:一是许可证的实施范围还不能满足森林资源可持续利用的需要;二是多数许可证的发放程序还很不规范,对许可证颁发程序监管不力;三是对依据许可证采取的行为还未建立起相应的管理与监督机制等。

正是由于我国林业行政许可制度还存在着以上缺陷,加上其他方面的原因,目前我国森林资源不合理开发利用的现象十分严重。不但毁林现象时有发生,违法批地、占地屡禁不止;而且滥伐盗伐林木、非法捕杀、贩卖国家珍贵野生动物案件接连发生,重特大案件还呈现上升趋势,一些自然保护区、森林公园旅游开发活动规划管理不当,环境污染和生态破坏严重等。以森林资源为主体的自然资源不合理开发利用是造成当前我国生态环境恶化的主要原因。因此,必须完善林业行政许可制度,加强对森林资源开发利用的生态环境保护,为经济、社会的可持续发展创造良好的条件。

5对林业行政许可的思考

为了加强对森林资源的保护,林业法律、法规规定对一些可能危害森林资源安全的行业实施许可管理,这无疑是必要的。1973年,联合国颁布的《濒危野生动植物种国际贸易公约》中指出:“认识到许多美丽的、种类繁多的野生动物和植物,是地球自然系统中无可替代的一部分,为了我们这一代和今后世世代代,必须加以保护。”而随着现代科学技术水平的提高和人类对生活品质要求的提升,森林资源的开发利用也呈现出了新的特点:开发利用水平提升,技术含量较高,不再停留在对森林资源原始的、直接的开发利用层面上,尤其是随着贸易性和非贸易性(如交换、赠送、随身携带种苗进境)引进种子、苗木的批次、数量增多,国外危险性病、虫、杂草等有害生物传入我国的机会也相应增多,潜在威胁越来越大。这样的例子在国内外已不鲜见,如白千层(Me-laleuca quinquenervia)(为了重新造林,1906年从澳大利亚引进,现在已经占领了包括佛罗里达在内的广大地区)、女贞(Ligustrum robustum)(为了烧柴而引进,现在已经取代了毛里求斯的Masc-arene 群岛和Reunion的本土森林)。而现行的林业行政许可制度在这方面往往不够健全,应该按照遵循生态规律和可持续发展为导向的原则,根据需要将活动依法纳入林业行政许可的审批事项,同时不断加强引进林木种子、苗木及其他繁殖材料的审批和监管管理,不断健全林业行政许可制度。

同时,也应该欣喜地看到,作为一个对森林资源利用要求越来越多的国家和生物入侵的重要受害国之一,国家对林业行政许可进一步加大了完善措施,规范了森林资源开发利用行政许可,如国家林业局森林资源管理办公室于2003年3月1日作了《关于进一步明确国家森林公园申报及审批程序的通知》;《林木种子生产经营许可证管理办法》已于2002年12月15日起施行;国家林业局于2003年4月14日首次发布了“林业危险性有害生物名单”,公布了233种林业危险性有害生物,2003年5月30日下发了《引进林木种子、苗木及其他繁殖材料检疫审批和监管规定》,加强了对国外(含境外)引进林木种子、苗木及其他繁殖村料的检疫管理。这些措施的实施不仅是对林业行政许可制度的完善,且在更大程度上保护了森林资源,维护了生态利益,促进了林业可持续发展。

综上所述,应当认识到林业行政许可制度在保护森林资源、保障林业的可持续发展过程中的重要作用,更清醒地认识到要实现森林资源的永续利用,为社会、经济可持续发展奠定良好的自然资源基础,就必须加强林业行政许可制度建设,不断完善林业行政许可制度。

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