我国房地产市场土地调控政策的演变及评价

丁 猛 李珊珊 白春梅

摘 要 近些年,中央政府出台了一系列的宏观调控政策来保证房地产市场的稳定。从实践层面上看,中央政府的调控手段更多的是注重经济手段和法律手段,同时辅以必要的行政手段来掌控宏观经济面。本文试图梳理出21世纪我国房地产市场发展中土地政策的演变过程,并从我国房地产市场土地调控政策取得的成绩和存在的问题两个方面对其进行相应的评价。

关键词 房地产市场 土地调控政策 评价

中图分类号:F293.3文献标识码:A

在市场经济条件下,土地更是重要的稀缺性社会资源,是城市建设发展的基础,所以,政府必须将城市土地供应控制在合理的范围内,不然会造成巨大的资源浪费。在发达国家如韩国、日本和美国,土地调控政策是重要的宏观调控手段,特别在房地产市场出现违背经济发展规律、投资规模膨胀现象时,土地政策辅于货币、财政等手段来保证房地产市场稳定能够发挥很大作用。而我国利用土地政策参与房地产市场调控的功能以前一直没有得到有效的发挥或重视。但自2002年以来,我国房地产市场开始逐步建立和完善,如何保障房地产市场稳定运行以进而确保经济稳定发展日益受到新一届政府的重视。在这种背景下,土地政策参与宏观调控就必然成为国家实现房地产市场稳定、经济发展的重要手段,而且在功能职责上逐渐明确。因此,土地政策不容忽视。

一、我国房地产市场土地调控政策的演变

土地调控是以土地市场治理整顿为主要政策工具,以行政手段为主要传导渠道,以遏制固定资产投资过快增长为主要目标,同时促进产业结构优化和土地的节约集约利用。本文将对历年国家出台的土地政策进行梳理,按照宏观经济形势可以将其划分为如下三个阶段:

(一)2002——2004年的土地宏观调控。

2002年国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中规定:国有土地出让,必须采用招拍挂或协议出让国有土地使用权。其目的是建立和规范土地有形市场,是我国土地使用制度改革的一项重大举措。

2003年2月国土资源部出台的《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》则拉开了土地政策参与宏观调控的序幕。进而,在2003年9月,国土资源部又出台了《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》,比较系统地提出了土地供应管理参与房地产市场调控的主要途径。

2004年,国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,规定对 “开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况”进行全国范围内的执法监察,各地要在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕,否则国家土地管理部门有权收回土地,纳入国家土地储备体系。国家由此开始对土地政策的落实情况进行重点督察,以确保有效发挥土地政策对房地产市场调控的巨大作用。

(二)2005-2006年的土地宏观调控。

2005年3月26日,为了抑制全国房价的增幅过快,国务院办公厅下发《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》(旧“国八条”),随后又于5月9日下发《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》(新“国八条”),文件规定:对开发商闲置土地行为进行处罚;加大普通商品房和经济适用住房新增建设用地的供应量,同时严格控制高级住房用地的供应;积极引入市场机制,进行土地开发整理,降低土地开发成本。

2006年5月17日,针对房地产市场秩序比较混乱的局面,温家宝总理主持召开国务院常务会议,提出要采取六项措施(简称“国六条”),随后九部委出台了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》,将六项措施细化为十五条实施细则,其中的土地政策:重申加大中低价位、小户型房屋的土地供应;加大对开发商土地行为的打击力度。7月13日,国务院办公厅发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,进一步明确了国家土地督察制度的有关内容:一是设立国家土地总督察及其办公室;二是向地方派驻9个国家土地督察局,加强对地方土地利用和管理的监督检查。此《通知》再次强调了土地督察机构的工作方式,以更好地发挥土地督察机构的作用。8月31日,针对土地管理特别是土地调控中出现了一些新动向、新问题,建设用地总量增长过快,低成本工业用地过度扩张,违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等问题,国务院发布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》,在进一步明确土地管理和耕地保护的责任,切实保障被征地农民的长远生计,规范土地出让收支管理,调整建设用地有关税费政策,建立工业用地出让最低价标准统一公布制度,禁止擅自将农用地转为建设用地,强化对土地管理行为的监督检查,严肃惩处土地违法违规行为等方面作出严格规定。

(三)2007至今的土地宏观调控。

2007年9月28日,国土资源部开始执行《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(中华人民共和国国土资源部令第39 号),政策规定:缩减土地一次性出让规模;提出开发时限;改预征土地增值税为清算土地增值税;开发商按付款比例分期领取建设用地使用权证。

2008年以后,政府继续加强土地管理及调控力度,打击囤地行为、完善土地管理制度、坚守18亿亩耕地红线是土地调控的基本方向,出台了《国务院关于促进节约集约用地的通知》,通知要求:合理确定出让土地的宗地规模,督促及时开发利用,形成有效供给,确保节约集约利用每宗土地;土地闲置满一年不满两年的,要按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。这项规定加大了开发商的囤地成本,甚至有被政府收回土地的可能。随后国土资源部又接连出台了《2008年国土资源管理工作要点》、《国家土地总督察1号公告》、《关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》等相关文件加强对土地政策的执行力度。

2009年,从政策层面上看,大部分调控集中在土地方面,主要原因是因为开发商“囤地”严重,引起了国土资源部和其他各相关部委的高度关注,各种通知也随之而来。 5月20日,国家税务总局发布《土地增值税清算管理规程》的通知。8月31日,财政部、国土资源部下发《关于新增建设用地土地有偿使用费征收等别执行政策问题的通知》,确认各地依法取得的新增建设用地计征新增费适用的征收等别,应当以有关人民政府依法批准农用地和未利用地转为建设用地时适用的新增费征收等别为准。8月31日,国土资源部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》,主要目的是为促进城市新增建设用地及时有效供应并得到充分利用,进一步加强建设用地管理,依法纠正和遏制违法违规使用农村集体土地等行为。9月26日,国务院发布了一则《关于集约用地的通知》,针对开发商首次明确规定了相对严格的“闲置”费用标准,并指出将会很快对“闲置”土地征收增值地价。对于土地闲置满两年的,将依法无偿收回、坚决无偿收回或者重新安排使用;对于土地闲置满一年不满两年的,开发商需按出让或划拨土地价款的20%交纳土地闲置费;另外,国土资源部还对闲置土地征收增值地价。11月10日,国土资源部在国土资源部和国家发展改革委发布的《限制用地项目目录(2006年本)》和《禁止用地项目目录(2006年本)》的基础上,增补了相关内容,对新建、扩建和改建的建设项目适用。

二、我国房地产市场土地调控政策的评价

(一)政府土地调控取得的成就。

在土地调控时间跨度方面,注重“长短”结合。2003年以来,根据宏观经济形势的变化,即既注重对短期经济波动的调控,也注重对长期经济发展的调控。在短期调控方面,主要表现在对固定资产投资调控和房地产市场调控等方面,具体来说,主要是通过控制新增建设用地的总量、结构和节奏,控制固定资产投资,特别是房地产开发的规模和速度;在长期调控方面,主要是促进产业结构调整、经济发展方式转变和区域协调发展。

在土地政策总体把握方面,提出了“严格执行土地利用总体规划和年度计划,严格新增建设用地审批管理,控制好供地总量,掌握好供地节奏,优先保证重点建设项目以及加强经济和社会发展薄弱环节建设项目用地”。

在理顺土地管理体制、减少政策传导阻力方面,国家采取了两项措施:一是实行省以下土地垂直管理,明确省以下国土资源部门的领导干部由地方党委管理为主改为由上级国土资源管理部门管理为主;二是实行土地督察制度,国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

在土地市场制度建设方面,国家提出了建设用地供应总量控制、城市建设用地集中供应、土地使用权公开交易、基准地价定期确定公布、土地登记资料公开查询、集体决策六项土地市场规范运行的基本制度。

在房地产业土地调控政策实践方面,政策调控手段越来越多样化,从采用单一的行政手段转变为更多的注重经济、法律手段,同时辅以必要的行政手段来掌控宏观经济面;调控技术越来越细化,调控呈现阶段性、综合性和系统性;更加注重地区差异,采取分类指导。

(二)政府土地调控政策存在的主要问题。

我国房地产市场土地政策在取得一定成绩的同时,也存在一定的问题,有待改善。

政策执行力度不够,难以实现有效的推行。中央政府出台的政策是比较好的,但是地方政府在执行政策的过程中力度难以保证,这在中国应该是普遍存在的问题。中央政府出台的规定通常由最基层政府执行,但基层政府由于既得利益或者腐败等问题导致其在执行中央政策上不尽人意,所以,政策如果想要起到作用,还需要加强执行力。

政策调控滞后,难以发挥预期的效果。由于我国货币政策、财政政策以及房地产预警机制还不是很成熟,土地政策制度与其他各项政策之间不配套,致使房地产调控政策还具有一定的滞后性,有时甚至带点盲目性,政策效果不很显著,特别是无法对土地政策出台的实际效果作出明确的评估,难以建立土地政策绩效考核以指导后续房地产市场土地政策的发展。所以,土地调控政策还要考虑其与相关政策的配合度且应具有前瞻性。

(作者单位:丁猛,李珊珊,河海大学;白春梅,南京东方文理学院)

参考文献:

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