搞好工程质量的宏观控制

李海龙 杨庆权

工程质量是多因一果的问题,影响因素非常多,涉及方方面面。但总结几年来的经验,包括研究国外的经验,我们得出一个结论:要把工程质量管理好,必须有一个健全的、有效的质量控制管理体制。这个体制不外乎三个层次:一是政府监管,二是建设单位(业主)负责,三是建筑产品的直接生产者负责。由这三个层次构成对整个工程质量进行控制、监督、管理的体制。从政府这个层次来说,政府对工程质量的控制、监督,又包含宏观和微观两个层次,宏观层次就是政府通过立法、建制,构造一个市场的运行规则。作为政府宏观控制职能,控制工程质量就是要构筑一个市场运行规则,并保证这个规则的正常实施。

从建设市场的整体来看,我们市场运行的规则还不完善,但就现有的规则,实施中的问题也很多。执法不严,违法不究的现象很普遍。建设市场的混乱直接地危害工程质量。所以,政府要下功夫,一方面要构造这个市场,健全运行规则,同时要保证这些运行规则的实施。不能保证实施,就要进行整顿。健全市场运行规则要加强法制建设。在政府对质量进行控制、监督的层次上,我们要做的一件很重要的事,就是要进一步加强法制建设。

政府对工程质量监督管理还有微观的一方面,就是政府对具体的工程项目的质量监督。据统计,全国有2 600多个质量监督站,从事质量监督的工作人员达4万多人,其中70%以上人员都具有工程技术专业职称。从统计资料看,质量监督的覆盖面达88%。应该说初步形成了全国政府质量监督的工作网络。与此同时,为了保证工程质量监督的权威性、公正性和科学性,从中央到地方建立了一系列的检测机构,目前全国有质量检测机构600多个,从事检测工作的人员6 000多人。这些机构和人员,为保证工程质量,防止劣质建筑产品流人社会,发挥了很好的作用。为了开展政府质量监督,我们还从上到下建立了一套法规体系。这些工作都是在履行政府对质量进行监督控制的职能,而且是在市场经济条件下强化的。世界各国政府对工程项目的质量监督不外乎有两种形式,一种是程序性的监督,一种是实物性的监督。我们现在进行的是实物性监督。笔者认为目前这种实物性监督符合中国国情,因为我们的法制不健全,执法意识比较弱,在这种情况下,政府的监督必须深入到工程项目中去。质量监督机构不能散,工作不能松懈,要继续努力地去做。同时政府质量监督工作必须改进,必须是在现在的基础上推进。

那么现在政府质量监督方面存在哪些不足呢?笔者认为主要有三个方面的问题,一是政府质量监督的地位,在实际把握上不够准确。监督工作有时与施工单位、监理单位的质量责任混淆。如,由质量监督站去组织质量验评、竣工验收,进行过程检查等,这等于成了企业质量检查员了。二是政府质量监督重点监督什么,不够明确。现在是全面在做,如三到位、五到位等。三是现有质量监督人员的素质、人才结构有缺陷。政府质量监督必须对设计文件进行监督,但现有的监督人员中大量还是施工方面的人员,人才结构不尽合理。我们改进这些不足的总体思路是以法律、法规和强制性的技术标准为依据,以结构质量为重点,以建立使用许可制度为手段,以保证使用安全为目的,实施政府质量监督。

按照这种政府质量监督的模式,政府是否对工程出现质量问题承担责任呢?不是的。这个概念在国际上是通行的:谁的工程谁负责,谁施工谁负责。建设单位要对工程质量负总责,因为这个,工程是你建设单位的,你是最终的受益者,或者是最终的直接使用者,你应该有这个责任和义务,建一个好的工程。所以,不存在政府又去监督,又发使用许可证,最后又不负质量责任的问题。当然,如果政府委托进行质量监督的机构,玩忽职守,弄虚作假,那么它要负不认真履行职责的责任,造成重大事故的要严肃处理。这是就政府对工程项目如何进行质量监督提出的一些思路,是我们经过调查研究,包括学习国外的经验,才形成的。这里有两项工作要做,一是要建成能代表政府进行质量监督的机构,必须有一些技术上、管理上的带头人,在国外叫认可人士,我们要逐步对工程师、高级工程师进行执业资格的管理,这些人必须要提高自己的水平来适应政府质量监督的需要。二是要研究如何把质量监督站转化为市场上独立的运作实体,而不再是附属于政府的事业机构。

质量控制体制的第二个层次是建设单位的。建设单位要对质量负责,包含的内容比较多,从项目的可行性研究,到设计、施工单位的选择,都是建设单位承担的,都要对工程质量负责。工程进入实施阶段,谁来代表、帮助建设单位对工程的实施进行管理?现行的办法是工程监理。因此,谈监理,也就是在谈建设单位如何对质量负责。

关于工程监理,要做好两方面的工作。

1.进一步树立监理的权威。监理公司既要对建设单位负责,也要对社会负责。从保证工程顺利进行,保证工程质量来说,这两个负责是一致的。如果出现了分歧和矛盾,就要找原因了。原因恐怕多数是建设单位有问题了。所以,我们要强调监理公司在工程监理中独立行使职能。我们要再次强调,没有监理工程师签字,材料、构配件和设备不得在工程上使用或安装,不得进行下一道工序的施工,不得拨付工程进度款,不得组织竣工验收。要把监理在工程管理过程中的权威性和作用强化起来。

2.推进监理公司提高素质,加强对监理单位的管理。监理公司要在人才结构上、能力上盡快进行调整,适应监理工作的需要。另外,监理要讲究职业道德,监理公司要注意社会形象,严禁出卖资质,不能出让监理业务,不能不坚持原则、盲目地建设单位说什么我们就干什么,不能利用监理之便,行个人之私,更不能和某些方面勾结起来,弄虚作假,损害工程质量。总而言之,工程监理是我们整个工程质量管理体制中的一个环节,要继续推进。

质量控制体制的第三个层次,应该是由直接生产者来保证质量。政府主要是通过资质管理、市场准人等手段来保证生产者的质量。□

(编辑/刘佳)