城市社区业主维权：现状、成因与对策

陈　文　黄卫平

摘 要：城市社区业主维权是伴随我国住房商品化改革而出现的新兴社会现象。现阶段社区物业纠纷和业主维权事件日益增多，矛盾和冲突呈升级态势，所涉及的公共问题亦日趋复杂。住房产权体制变革、房地产市场的不规范与相关法律制度的缺失，房地产开发商的侵权、物业公司服务水平低下、政府相关部门监管不到位以及一些行政人员的腐败行为、居民委员会自治能力欠缺、业主委员会运作不规范，是导致社区业主维权事件频发的系统因素，这迫切需要对基层党和政府进行角色定位，加强多元主体共同参与的社区公共治理。

关键词：城市社区业主 ；社区业主维权；社区公共治理

中图分类号：C916 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0116—05

城市社区业主维权是伴随我国住房商品化改革而出现的新兴社会现象。城市社区业主一般是指在住房商品化和市场化过程中，根据契约协定对住宅区内的住宅拥有所有权，并对住宅区内配套的各种设施、设备及场地等物业形式持有公共所有权和使用权，按照一定方式聚居在城市某一地域内的特定主体。城市社区业主维权是指社区业主为维护和争取合法利益和权利，与房地产开发商、物业公司、政府相关职能部门、街道办事处、居民委员会以及业主委员会等进行交涉、博弈和斗争的行为过程。

党的十七大报告强调指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”①这就要求创新体制和机制，合理协调、整合各种利益关系，及时化解社区中的各种矛盾，努力在城市基层社会促进管理有序的生活共同体的生成。因此，对住房商品化改革进程中社区业主维权这一新兴社会现象的现状、趋向、成因与对策进行探究十分必要。

一、问题提出：社区业主维权现状概述与发展趋向

改革开放以来，住房商品化改革使城市住宅产权体制发生了重大变化。20世纪90年代至今，业主、业主委员会、房地产开发商、物业公司、住宅行政主管部门之间围绕住宅区内各类物业形式及社区自治权发生了诸多纠纷甚至冲突，业主与居民委员会、街道办事处在有关社区管理问题上也存在诸多纷争和矛盾。城市社区业主维权日渐成为一种不可小觑的社会现象。

1.城市社区物业纠纷和业主维权事件在数量上呈上升趋势。2006年1月至3月间，《小康》杂志会同有关专家，以现场调查、读者调查表回收、手机短信与新浪网网上调查四种方式，对2005—2006年“中国居住状况”进行抽样问卷调查。调查结果显示，物业服务是人们关注的重点，“各种软性服务”、“物业费用”成为众矢之的，高达83.7%的受访者认为这两项情况很差，只能打50分。据北京市朝阳区法院统计，从2002年至2004年短短的三年间所受理的物业管理纠纷案件数量成倍增长，其中，2002年受理物业管理纠纷194件，2003年为650件，2004年则高达1898件，年增长率分别达到了235%和192%，同时物业管理纠纷案件在同期受理的民商事案件总量中的比重也在不断增加，从2002年的0.79%升至2004年的6.02%。②据全国30个省、自治区、直辖市消费者协会统计，2006年物业管理投诉的增幅达到20.9%，成为投诉增幅最高的服务。

2.维权过程中矛盾和冲突呈升级态势。近年来，物业管理纠纷、矛盾和冲突有不断升级和尖锐的迹象，业主封堵道路、肢体冲突甚至流血冲突、业主大规模集体上访等事件经常见诸媒体，引起社会各界的广泛关注。2003年11月，因不满一条预先没有予以公示的市政快速路将经过小区，深圳“丰泽湖山庄”的300余名业主集体上访导致交通堵塞，招致500多名警察和保安员维护秩序。2004年，媒体报道深圳业主被打事件多达十余起。同年，中国人民大学“北京市物业管理”课题组对北京70个居民小区的调研结果更是令人震惊：业主与物业公司发生过严重纠纷的小区占80%，产生肢体冲突和暴力冲突的占37%(不包括受到威胁和恫吓的情况)，这些纠纷的“导火索”有60%是因为业主共用财产受到了严重的侵犯和剥夺。③

3.维权过程中涉及的公共问题日趋复杂。以前城市社区业主维权主要集中在产权归属不清、房屋质量低劣、面积缩水、物业管理服务水平低下等经济问题。在现阶段，业主在争取上述经济利益的同时，开始对有关行政主管部门行政不作为、行政管理不善、行政干预失当等缺位、越位和错位现象提出质疑，并形成以相关行政主管部门为被告的诸多诉讼案件。由于利益的一致性及情感的依赖性，业主在维权过程中逐渐趋向群体性和组织化，要求业主委员会的诉讼主体资格和明确的法律地位已经成为业主的普遍呼吁，有关组织业主联合会及社区民主自治等问题也随之浮出水面。许多住宅小区开始邀请专业维权人士、律师和专家学者提供指导，一些律师甚至全程参与业主维权的策划、组织和诉讼等活动，业主维权的专业化程度日益提高。在2003年深圳和北京的区级人大代表换届选举中，十余位业主以“自荐竞选者”的身份采取张贴海报、散发传单、发表演讲、接受采访等形式参与了人大代表的角逐。④

从总体上考察，业主维权活动已由低级阶段向纵深发展。发展趋势表现为物业纠纷数量日趋上升，各种矛盾和冲突不断升级，业主维权的手段和方式日渐多样化和专业化。随着律师、社区活动精英、专家学者积极参与其中，媒体报道的扩散效应，网络交流的即时性和共享性，社区业主维权的专业化和组织化水平将进一步提升，维权动机多元化、维权主体组织化、维权方式多样化和专业化、维权活动政治化趋势初见端倪。

二、宏观背景：住房产权体制变革与相关制度缺失

现阶段为什么城市社区业主维权事件日渐增多？其中所涉及的利益纠葛和社区矛盾为何日趋激烈？究其原因是宏观与微观环境彼此影响、诸多因素交互作用、多方利益主体相互博弈的结果。

从宏观背景分析，城市社区业主维权现象之因主要体现在住房产权体制的深刻变化与相关制度的缺失。

1.住房的商品化和市场化改革促使住房产权制度发生了深刻变化。在实行住房体制改革之前，国家和企事业单位按照社会福利形式分配住房给居民，房屋产权归属国家和企事业单位所有，房屋的修缮、小区的管理等方面由单位房管部门或政府相关部门来负责，此种住宅分配和管理方式具有极强的行政管理和单位体制色彩。随着住房商品化和市场化改革的推行，住房产权制度发生了深刻变化，业主与房地产开发商及物业公司之间围绕房产及其相关物业形成了特定的市场关联，住宅房产逐渐成为社区业主的一种重要的私有财产形式，这就使业主“有权可维”。因此，当业主的权益受到侵害且这种侵害又被业主意识到时，他们一般会依据有关协议、合同或法律法规，按照市场标准提出质疑并进行维权活动，有时在社区活动精英的感召、带领和组织下，这种维权活动可能转化为群体性的维权运动。

2.房地产市场的不规范导致业主权益频繁受损。住宅的商品化和市场改革虽然在一定程度上为居民脱离传统的计划分房体制、改善住房环境和生活条件提供了可能，但这种市场化和商品化的过程因从传统的房产体制分化而来，加之相关法律制度的缺失和不完善，因此住宅房地产市场难免存在诸多不规范之处。在一定意义上，“房改后的物业管理领域不是一种行政运作，也不是单纯的市场法律运作，而是一种复合式的‘政治经济运作。‘政治经济运作是指，物业管理不仅涉及到市场/法律的问题，还涉及到行政和利益集团的问题”⑤。因此，业主与房地产开发商和物业公司之间有时并非真正公平的契约关系，而是一种“不完全契约关系”，即一般业主只能在具有相对垄断性的房地产市场选择自己的商品房。由于信息不对称、专业技术的限制以及组织化程度不高等，业主往往处于劣势地位，而房地产开发商的强势使得业主在购买商品房时很有可能遭遇“合同陷阱”等房产欺诈和侵权行为。

3.房屋产权保护机制及相关法律法规存在缺失。现阶段我国保护私人合法产权的整体性法律框架尚未建立起来，程序性产权制度的实施细则尤为缺乏。《物权法》虽然为社区业主维权提供了法律依据，但其原则性条款仍需要最高人民法院出台相应的司法解释加以细化和明确。有关业主的权利和义务，业主、业主委员会与房地产开发商、物业公司的法律关系，物业管理的监督、物业管理费的收缴标准和法律效力，政府在物业管理活动中的地位与作用等都缺乏完整的法律和法规体系来支撑，全国性的、较权威的业主自治法律、法规也没有建立起来。因此，从总体上看，我国的房屋产权保护机制和业主自治的相关法律制度处于相对滞后状态。法律制度的不健全使社区业主维权之路十分艰难，这也折射出正是相关制度的缺失才致使维权活动得以持续和更加激烈的内在理路。

三、微观视角：侵权与维权的现实逻辑

在微观方面，对业主维权这一新兴社会现象的成因进行分析，应引入“侵权与维权”的关系性视角，以便了解各方主体的利益冲突以及实现利益协调与整合的可能性。一方面，“维权”是以“侵权”为前提的。这主要表现在房地产开发商的欺诈和侵权、物业公司服务水平低下，政府相关部门监管不到位、一些行政人员的腐败行为、居民委员会自治能力欠缺以及业主委员会运作不规范等，从而使社区业主权益频繁遭受侵犯。另一方面，业主在其权利维护意识、自主参与观念及民主法治意识日渐觉醒的基础上，开始自觉寻求和挖掘体制内的活动空间进行权利维护，利益博弈能力与集体行动水平日渐提升。

1.房地产开发商的欺诈和侵权行为。业主与开发商之间的利益纠葛是促发业主维权的根本性动因。由于产权保障机制的缺失及信息不对称等，房地产开发商在售房之初常常进行欺骗性宣传，采取虚假广告、合同陷阱等方式将房屋卖给业主，因此在住宅和配套设施的产权归属、房屋建筑质量、小区规划和公用设施的使用、住宅面积等方面都有产生物业纠纷和矛盾的可能性。这主要表现在房屋质量低劣，住宅面积缩水，装修不合标准，配套设施不全，公摊面积不透明以及房地产开发商拖延交房期限，擅自修改小区规划，侵占或出售作为业主共有财产的小区公用设施，将配套的商业用房占为己有，不移交会所、停车场，挪用业主的公用设施维修基金，擅自在楼盘墙面搭建广告牌，随意增加楼层高度，房地产开发商与物业公司“捆绑销售”等方面。

2.物业管理体制落后及物业服务水平低下。我国现阶段尚缺乏系统和完善的有关业主自治与物业管理的法律法规体系，物业管理领域存在法律法规建设滞后及立法档次不高的问题。因此，业主与物业管理企业在签订物业管理合同和协议时，往往易产生双方的责、权、利规定不清的情况，这为物业公司违反物业服务合同、侵犯业主权益提供了机会，从而导致物业纠纷的增多且难以处理。业主和物业管理之间本是一种市场契约关系，业主委托物业公司进行小区管理是理所当然，但二者的关系常常因物业公司的雄厚财力和组织优势而出现错位，有的物业公司或多收费少服务，或以押金、罚款等不正当手段强制业主服从管理，甚至有物业公司出现雇凶或发动保安殴打业主的事件，从而激化了小区矛盾。

3.政府相关部门监管不到位及一些行政人员的腐败行为。在房地产市场不完善、法律制度缺失的现实背景下，许多房地产开发企业或物业公司与房地产行政主管部门有着非常密切的关系，相关行政官员的“设租”和“寻租”现象并不罕见，甚至有些地方已经形成了少数主管领导与房地产开发商或物业公司之间的“分利集团”，这种非法利益关联具有高度的隐秘性和排他性，从而导致社区业主的合法权益频繁受损。社区业主一般为分子化的个体，集体行动受到诸多客观因素的制约，他们难以与高度组织化且拥有雄厚财力的“分利集团”相抗衡。同时，传统的体制惯性及政策法律漏洞，政府相关部门监督不力和管理不善，使业主难以维权。业主在面对侵权时，往往会以体制外的极端方式进行利益诉求的宣泄，寻求媒体与社会的道德声援成为其维权的重要筹码和惯常手段。

4.居民委员会自治能力欠缺。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。由于传统社区管理体制的束缚及行政权力的扩张，居民委员会还没有达到可以脱离政府支持而独立存在的自治程度，长期以来它实际上扮演了基层政府的“腿”和“代理人”的角色，在发挥社区自治组织功能方面存在固有的缺陷。而住宅房产利益的一致性和关联性使拥有住房所有权的业主日益成为现代社区的真正主体，业主的社区自治要求日渐强劲，呼吁建立业主委员会甚至业主联合会的诉求也开始显现，这使得具备一定行政色彩的居民委员会与具备较强自治特征的业主委员会之间的矛盾比较普遍。

5.业主委员会运作不规范以及工作人员失职、渎职行为。在现阶段，业主委员会法律地位不明确，相关管理制度尚未健全，业主缺乏对业主委员会的制度性约束力。在现实运作中，业主委员会工作由于成员的兼职性质、一些委员缺乏公益心和管理素质欠缺而难以有效开展。加之一些业主委员会成员失职、渎职，滥用职权，业主很难通过业主委员会的组织化渠道来表达和实现利益，因此部分业主只好寻求通过维权方式来谋求其权益。

6.社区业主维权是业主权利意识与民主观念逐步觉醒并转化为现实行动的过程。一方面，随着住房商品化和市场化改革的推行，住房产权制度发生了深刻变化。业主与房地产开发商及物业公司之间表现出一种市场交易关系，住宅商品房开始成为社区业主的一种重要私有财产形式，居民住房利益来源日益市场化和商品化，业主群体逐渐成为社区的重要主体。另一方面，更为深刻的变化发轫于基层社会形态和社区管理模式的嬗变过程之中，传统计划体制中的“单位社区”正在向“商品房社区”全面转型。与传统计划体制下的集权式单位管理体制相异，商品房社区在根本上是由拥有私有房产权的业主自由聚居而成，由于利益的一致性和同构性以及住宅区固有的集聚特点，业主一般对社区公共问题持有相同或相似的看法和观点，并开始具备一定的集体行动能力，这将在根本上对传统的、高度行政化的社区管理模式起到解构和弱化作用。

7.商品房社区的出现在导致城市基层社会形态发生重要变化的同时，又促使业主群体的权益诉求日益增长。由于业主的房产利益脱离了“单位体制”下的分房机制，主要是依据市场规则、通过契约形式而获得，因此他们对关乎切身利益的社区问题一般比较关心，集体行动的形式也相对自主和自由。对大多数业主而言，房产可能是倾其所有甚至透支未来而得到的最大一宗财产，因此，业主有着较强烈的维护权益的诉求。加之社区是居民日常生活的主要场所，良好的居住环境是居民的共同心愿，由此谋求相应的社区自治权力亦为必然之势。维权事件的不断涌现恰也反映出业主权益诉求日益增长、主动参与社区公共事务管理的现实逻辑。

四、应对举措：基层党和政府的角色定位与社区治理机制创新

面对一些基层政府在处理社区业主维权事件时的缺位、越位或错位现象，有必要合理界定基层党和政府的角色定位，明晰利益各方在社区治理中的职责，实行多元主体共同参与的民主管理，推行国家与社会合作互动的网络型治理，从执政理念、价值准则、吸纳机制、治理体制、权力配置、治理网络等诸方面进行理论创新和制度转换，以减少和化解社区矛盾，理性应对业主维权的现实挑战。

1.加强对行政权力的制约和限制，切实提高行政行为的自主性，避免公共权威遭受削弱。一方面，政府相关部门要真正树立“以人为本”的执政理念，尊重和保护业主的合法房产权益，以维护公共利益为根本职责，严格依照相关法律法规，铲除具有极端自利性、封闭性和排外性的房地产商分利集团，避免政府相关部门自身由于一些行政官员的腐败行为而被纠缠于房产和物业纠纷的经济利益矛盾之中。另一方面，应进一步规范房地产开发和交易市场，深化改革现行住房制度和社区管理体制，以中立者的立场公正协调各方主体的利益关系，建立业主自治与物业公司专业服务相结合的合作型物业管理体制，规范业主委员会的有序发展。

2.公共权力机关应按照授权而不必躬亲的行为准则，将主要精力集中在制订公正规则、保障法律法规的有效实施上。业主维护和争取的一般是房屋所有权、良好的物业服务以及住宅区内公共物业形式的所有权和使用权等合法权益，这属于房地产交易和物业管理活动中的民事法律关系，业主追求社区自治权在很大程度上也是对上述经济权利的一种捍卫和确认。因此政府应以“掌舵”为基本准则、遵循“健全治理”、“有效治理”的行为规范，通过多方参与、相互讨论的形式制订为各方利益主体所普遍认同的法律制度，修改和完善《物业管理条例》、《物权法》中不尽健全的相关条款，提高财产保护和社区治理方面的立法质量并加强执法力度，鼓励利益各方通过民事调解和司法程序等手段解决彼此矛盾，将各种诉求纳入到现行体制范围内进行有序释放。对那些没有广泛社会影响、不属于政府职责范围内的社区事务、不涉及公共利益的纯经济性事务，应避免以行政规制方式处理，更不宜采取行政措施进行强制性干预。

3.树立服务意识，通过提供优质的社区公共产品以满足业主的多元利益需求，构建商议式的博弈平台，理性协调社区中各方利益主体之间的复杂关系。现阶段，住房已经成为大多数城市家庭最主要的财产形式，也是人们投资置业和积累财富的重要选择，业主对住宅房产的使用、维护、保值和增值有了较高层次的服务需求，对小区内公共空间、共用设施设备、居住环境、社区秩序等方面也提出了更高要求，业主的顾客意识和主人翁精神日益提高。因此，地方政府应适应业主的新需求和变化了的社区治理环境，以服务理念为指引规范房地产市场，制定公平公正的市场竞争规则，加强招投标的制度建设和科学管理，严格房地产业和物业管理领域的行业监管，营造有序的市场交易和竞争环境，供应优质的制度产品，明晰房地产开发商、物业公司与业主之间的完全契约关系，从源头上减少房产和物业纠纷的发生，并以此为契机积极培育公务人员的服务意识，扎实推进服务型政府建设。

4.切实改革传统的、高度行政化的社区管理体制，在完善业主委员会和居民委员会自治制度的基础上，加强多元利益主体共同参与的社区多元治理。一是要规范业主委员会有序发展。业主委员会是伴随住宅商品化改革而出现的一种新型组织，其生成基础是业主对物业的所有权。目前，由于法律地位模糊、社区自治制度滞后、资金短缺等原因，业主委员会发展举步维艰，因此有必要从法律上明确业主委员会的诉讼主体资格，从制度建设、管理体制、选举方式、资金来源、业主监督、人员素质诸方面加强业主委员会的组织建设，增强其自治功能，以承载街道办事处和居民委员会所退出的具体社区事务，提高业主委员会对房地产开发商和物业公司的监督水平和民事诉讼能力。二是要切实提高居民委员会的自治能力。强化居民委员会“自我管理、自我教育、自我服务”的法定功能，在制度、程序和操作方面确保居民可以通过真正的直接选举产生居民委员会主任和委员，充分发挥居民委员会在参与社区公共事务决策、社区管理工作监督以及反映社情民意等方面的积极作用。居民委员会定期召开社区议事会议，充分发挥其议事和监督功能，参与议事的成员可以主要由各小区居民推荐的、拥有较强公信力的热心人士或社区精英组成，议事成员针对社区内的公共事务进行经常性的沟通与协调。三是构建多元主体共同参与的社区治理体系。有步骤地推行“议行分设”改革，相对分离社区治理中的议事与执行职能，由政府聘用专职的社区工作者组成社区事务工作站，具体负责社区的日常行政工作，将基层政府的一些行政事务及居民委员会的一些决议交由社区工作站来完成，理顺政府与社区工作站、居民委员会之间的关系，加强居民委员会与业主委员会在社区治理中的主体地位。同时，要加强基层党和政府对社区各方民意的吸纳与整合，发挥基层人大机关及人大代表在社区治理中的代议作用，全面建构业主、业主委员会、居民委员会、物业公司、街道办事处、房产行政部门、民政部门及基层党组织之间的多元化

的网络型治理体系。

注释

①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2007年，第30页。

②胡媛：《物业纠纷升级调查》，《法律与生活》2005年第21期。

③丁军：《北京市物业管理现存问题及解决途径》，《城市问题》2006年第1期。

④参见唐娟、邹树彬：《2003年深圳竞选实录》，西北大学出版社，2003年，第245页；邹树彬：《2003年北京市区县人大代表竞选实录》，西北大学出版社，2004年，第1页。

⑤张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考查》，《社会学研究》2005年第6期。

责任编辑：海 玉