解决“三农”问题必须抓住体制改革不放松

摘要：当今中国“三农”发展面临着自然灾害、金融危机和二元结构三大障碍。文章通过本质特征、影响程度、化解难易和应对路径四个层面的比较和分析，着力阐明了频繁发生的自然灾害和当前出现的国际金融危机严重影响我国农业农村稳定发展和农民持续增收，必须引起我们高度重视和积极应对；但是，无论出现何种情况，解决“三农”问题都必须抓住体制改革这个根本战略基点不放松。

关键词：“三农”问题；发展障碍；体制改革

中图分类号：C912.8 文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）15-0074-02

在我国，正当党和政府为从根本上破解“三农”难题而进行统筹城乡综合配套改革试验之时，却遭受到了各种特大自然灾害和国际金融危机的严重影响。举国上下，不得不投入巨大的精力和人财物，全力以赴，积极应对。自然灾害、金融危机和二元结构，构成了制约“三农”发展的三大障碍，但其表现形式和深刻程度又各不相同。三者孰轻孰重，党和国家工作重心的战略基点应放在何处，我们必须通过深入比较和分析，作出理智而科学的正确选择。

首先，从本质特征上看：自然灾害源于自然环境的变异，体现人与自然的矛盾，蕴涵自然属性；同时又与人类社会活动密不可分，并对社会造成严重破坏，体现自然环境与人类社会之间以及社会内部人与人之间的互动关系，因而又兼有社会属性。它大都具有灾害生成上的潜伏性和周期性、时间上的突发性和短暂性、空间上的集中性和特定区域性，以及各种灾害之间的关联性和并发性等特征。但是，仅就其发生的时间而言，表现则长短不一。比如地震一般发生在短短几秒或数分钟内（只有余震持续的时间较长）、台风袭击通常不过数小时或几天、即使是洪涝和伏旱最长也不过几天或数月。而土地沙漠化、水土流失、环境恶化等，则通常要经历数年或更长时间。经济（金融）危机属于经济范畴。其中，经济危机实质是生产相对过剩，表现为社会产品超过有效需求，具有周期性的特征。但是，这种周期在时间上有长短之差，在空间上有一国、多国和全球性范围之分，在过程上有单一与交叉之异，在频率上则有新兴市场国家高于工业化国家之别。金融危机实质是金融产品过剩，表现为虚拟资本过度膨胀超过了实际经济需要。它首先在美国因人为地制造透支消费的房地产市场旺盛需求而引发次贷危机、金融危机和全面经济危机，并迅速地向全球扩散，具有制度性危机的特点；同时，它又是经济危机的一个特殊阶段或特殊形式，因而同样具有周期性危机的特性。中国置身其中，从表象看是对出口的冲击，但实质上则是对传统增长方式和经济结构缺陷的冲击。二元结构作为一种典型的体制范畴，在我国形成于工业化初期阶段，并在中期阶段继续演变。其核心和实质，就是工农城乡彼此分割封闭和差距发展。它在经济层面表现为城乡之间在所有制结构、产业结构、城乡结构，地区结构、交换结构、分配结构、消费结构、技术结构、劳动力结构、税赋结构等方面存在的政策差异；在社会层面则表现为城乡之间在人口结构、家庭结构、就业结构、地域结构、组织结构、阶层结构、收入结构、文化结构等方面，特别是在户籍、教育、医疗、劳动、社会保障、养老、福利等方面适用不同的政策。显然，这既是经济制度的设计，同时又是政治制度的安排。无论从发展过程看，还是从本质内容看，都具有长期性、稳定性等特征。因此，三项比较，自然灾害和经济（金融）危机是一种不以人们主观意志为转移的客观现象，而二元结构则是一种由政府主导的主观制度安排。因此，要从根本上破解“三农”难题，抗灾救市固然十分必要和紧迫，但是把坚持和深化体制改革进行到底却无疑更具有战略意义。

其次，从影响程度上看：自然灾害造成人员伤亡和财产损失。在我国，最为常见的气候灾害不断攀升，而破坏程度却呈下降趋势。其中，死亡人口从20世纪50年代9878人、60年代6664人、80年代7047人、90年代至2000年平均4500人，降至2001年以来平均2500人左右。年均直接财产损失从建国以来的1000亿元人民币以上、1992年至2007年近15年来近2000亿元，增至目前2500亿元以上；但是年平均值所占GDP比重则从1990年到2000年的3.4%，下降到2001～2006年的1.4%。地震次数相对较少，但是危害最大。比如，1976年一次唐山大地震死亡人数便超过24万，2008年一次汶川大地震造成的直接经济损失即高达8451亿元。而由于人口和资源密集的程度不同，城乡伤亡人口和经济损失的比例一般分别为6：4和8：2，农村遭受破坏的程度明显低于城市。经济（金融）危机对我国影响较大的是实体经济，主要是沿海发达地区的外向型企业和劳动密集型产业。金融业参与国际金融市场的程度尚处在起步阶段，所受影响较为有限和可控。而当前“三农”存在的四个突出问题中，粮食稳定发展和农产品质量问题主要来自“三农”自身；2000万农民工失业是因沿海城市企业倒闭或开工不足所致，只有农产品价格涨幅下降才是受金融风暴直接冲击而造成。因此，农村所受影响也比城市要小得多。二元结构把国家投资重点长期放在城市和工业，农村和农业只能依靠自力更生和艰苦奋斗，农民既要养活自身庞大的人口，又要以工农产品价格剪刀差形式为国家工业化提供数千甚至上万亿元的建设资金，这就势必导致农业增长乏力并逐步沦为弱质产业，同时也势必导致农村和农民跌入贫困落后的陷阱，形成“农村真穷、农民真苦、农业真危险”的“三农”问题；同时，由于城乡分割并在制度设计上所造成经济、政治、法律和社会地位的不平等，也势必导致农村居民无法享有与城市居民同等的国民待遇而凸显人权不公；此外，又由于城乡彼此封闭和差距发展不仅极大地妨碍了相互之间的自由交流和良性互动，使国内统一市场难以发育，而且也逐步拉大了城乡居民的收入差距，这又势必导致城市飞速增长的社会产品日趋过剩而引发需求不足的消费危机。因此，三项比较，二元结构对“三农”发展乃至于整个当代中国经济社会的影响，其波及时间之漫长、领域之广泛、程度之深刻，都大大超过了自然灾害和经济（金融）危机。

此外，从化解难易上看：自然灾害在我国发生，从历史与现状层面分析，不但灾害类型多，而且频度高，其中洪水、地震、风暴等突发性自然灾害往往呈现群发性趋势；从性质和特点层面探究，不但强度大、波及范围广，而且大多为人类所无法抗拒，然而也并非毫无规律可循；从人类斗争实践层面考察，其来势汹涌但是持续时间毕竟有限，尽管天有不测风云却又并非完全无法预防。相反，应当看到，人类世世代代以及我们党和政府领导全国各族人民抗御各种自然灾害的斗争实践，已经积累了非常丰富的宝贵经验。在现代科学技术日益发达的今天，我们又拥有先进的技术手段。因此，我们对绝大多数自然灾害是能够提前做出预测的，利用现代化的防治手段也是可以把灾害损失降到最低限度的。经济（金融）危机使我国面临着很大困难和挑战，但同时又呈现如下显著特点：其一是主要波及部分经济、部分地区和部分企业，我国经济发展的基本面和长期向好的趋势并没有改变；其二是主要受外来影响而并非中国自身发生经济（金融）危机所造成，与美国、欧洲的情况有着很大不同；其三是这些困难和挑战既有“危”也有“机”，有利于促进我们加大结构调整和改革力度，化传统发展模式之危为科学发展模式之机；其四是由于我们及时和果断地实施了应对冲击的“一揽子计划”，已经初步见到了成效。因此，只要我们在充分认识应对这场危机的长期性和艰巨性的同时，提振信心，沉着应对，随时准备出手更坚决有力的措施，就一定能够减少它对中国经济的危害。二元结构作为一种生产关系和上层建筑，具有相对稳定性，绝非轻而易举就能彻底消除；作为一种发展中国家工业化进程的战略选择和普遍现象，具有长期性，从城乡分割和差距发展转向城乡一体化绝非一日之功；作为一种经济文化落后、发展极不平衡并开始进入社会主义初级阶段的国家制度安排，在相当长的历史时期里还具有一定的合理性，根本消除工农城乡差别仍有一个十分漫长的奋斗过程；作为一种囊括经济、政治、文化和社会的综合利益格局，在现实生活中又具有极强的敏感性，触及特殊阶层和强势集团既得利益的全面改革更非一件易事。正是在上述意义上，彻底破除二元经济社会结构并以一元经济社会结构取代之，无疑是当代中国最深刻、最艰巨的一场伟大变革。因此，三相比较，应对和化解自然灾害和经济（金融）危机的预期目的比较易于实现；而推进和深化二元经济社会结构的体制改革，其难度和风险则要大得多。

最后，从应对途径上看：自然灾害种类繁多、成因各异，具体应对举措各不相同，但从总体思路上分析则可分为灾前、灾中和灾后三大类。其中，灾前应做好预测、预案、预报、预警等工作；灾中应做好抗御、搜救、安置、治安等工作；灾后则应做好评估、修复、救济、重建等工作。无论何种举措，都必须立足于平时做好充分准备。为此，在理论上既要加强单发性灾害的防治研究，也要开展群发性灾害的综合研究；既要加强防灾抗灾的专业研究，也要开展应用科学的综合研究；既要加强政府职能及其应急机制的具体研究，也要开展社会阶层、社会组织和社会群体作用及其动员机制的综合研究。而在实践中则必须依靠现代科技手段和经验积累，要有大量人、财、物的及时投入，以及紧急情况下高度集中统一的组织领导。经济（金融）危机的应对之道，其一是调整结构，在产业结构上稳定农业发展，增加第三产业比重；在产业布局上支持发达地区产业转型升级，引导后发地区根据自身实际承接发达地区的产业转移；在产业品质上鼓励企业自主创新，通过技术进步不断增强竞争力。其二是扩大内需，在消费格局上着力提高国内消费需求，以改变过多依赖外需的状况；在收入分配上努力提高居民收入，特别是稳定增加农民和城市低收入人群的收入，以提升其消费水平。其三是促进就业，在工作重点上突出做好失业农民工、大学毕业生、城市居民三部分人的吸纳和安置；在应对举措上加强就业培训、鼓励自主创业、激励企业不裁员、大规模投资基础设施建设，以扩大就业。其四是确保增长，大规模地增加政府投入，大范围地实施调整振兴产业规划，大力度的科技支撑和大幅度地提高社会保障水平。二元结构的破解之路，其一是扩大政府投入，逐年加大对“三农”建设的支持力度，逐步增强其自身生存和发展的基础；其二是促进城乡互动，适应工业化中期阶段的内在要求，通过“以工哺农、以城带乡”全面推进社会主义新农村建设和城镇化建设，促进工农城乡一体化发展，逐步实现经济发展从二元结构向一元结构转变；其三是深化社会改革，适应社会公平正义这一社会主义制度的首要价值的内在要求，通过统筹城乡综合配套改革和创新，消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、税收、财政和金融诸方面不合理的政策和制度安排，促进并最终实现社会发展从二元结构向一元结构转变；其四是加强组织建设，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用、社区村委会的自治作用以及各类经济组织和中介组织的功能作用。因此，三项比较，自然灾害的抗御和经济（金融）危机的应对，既有本国经验也有外国经验可借鉴，既有成功范例又有失败教训供参考，路径较易探寻，预案也较易制定；二元经济社会结构的改革与破除则必须坚持从本国实际出发，立足发展和全面改革并体现中国特色，具体路径只能鼓励并通过各地大胆试大胆闯，允许和包容失败，然后总结成功经验逐步推广。

综上所述，我们可以清楚地看到：频繁发生的自然灾害和当前出现的全球性金融危机对“三农”的影响固然相当严重，但毕竟是暂时的、有限的、较易克服的；而二元结构障碍则是长期的、深刻的、根深蒂固的。因此，无论任何时候或出现什么情况，解决“三农”问题都必须抓住体制改革这个根本战略基点不放松。

参考文献

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作者简介：刘玉辉，四川省自贡市委党校管理学教研室主任，副教授。