健全政府集中采购制度 保障公共政策功能落实

林初宝

受国际金融危机影响，从2008年三季度起国内经济增长明显放缓,为“扩内需、保民生、促增长”，我国政府出台10项措施，启动4万亿经济刺激计划。这10项措施中，有9项皆与政府采购密切相关，政府采购保护民族产业、支持自主创新、扶持中小企业、绿色环保等公共政策功能被寄予了厚望。2009年第一季度国内生产总值同比增长6.1%，比2008年同期回落4.5个百分点，比去年四季度继续回落0.7个百分点。从目前形势看，今年要实现“保8”目标，推动我国经济较快平稳发展，作为政府重要宏观调控手段的政府采购公共政策功能必须不打折扣地落到实处。

政府采购以其庞大的交易规模，购买行为和购买资金的公共性，购买过程的高度组织性，以及对市场秩序建设的导向性成为各国家或地区政府宏观调控的重要手段。尤其是在目前全球金融遭受重创的情形下，政府采购制度的公共政策功能日益凸现出来。这些公共政策功能能否在具体的政府采购活动中得到贯彻和落实，是实现政府采购宏观调控目标的关键。

目前，我国实行的是集中采购为主，分散采购为辅的政府采购组织模式。按照《政府采购法》“管采分离”管理体制设置要求，政府集中采购机构是我国政府集中采购活动的法定执行机构；在具体的采购活动中，贯彻执行国家调节社会供求总量，促进产业、产品结构优化等各项公共政策功能，体现国家政策对经济和社会发展的宏观调控作用是政府集中采购机构的根本职责之一。

首先，政府采购政策功能能否有效发挥，与政府采购规模的大小密不可分。政府集中采购机构“变分散采购为集中采购、变零星采购为规模采购”，能充分发挥政府集中采购的规模优势和规模效应，大大增强政府对经济社会发展的调控力度，效果更显著。如中央国家机关政府采购中心在信息类产品的采购中，加大对国内产品和民族企业的扶持力度，以网络交换机和路由器为例，民族品牌所占采购份额从2006年的19%上升到2008年的37%。其次，与社会中介相比，政府集中采购机构是法定的政府采购执行机构，不以营利为目的，具备公共服务的属性。政府集中采购机构通过依法集中采购行为，能有效防止政府采购当事人的一些不合理或者违法行为，维护国家和公共利益，实现政府采购的宗旨目标。如集中采购机构通过对采购计划的审核以及各项规章制度的建立，规范采购人在政府采购活动中存在的指定品牌、指定型号、行政干预或诱导评标专家等不规范行为，约束供应商串标、围标等不正当竞标行为等，这些制约作用是任何社会中介机构不可替代的。另外，政府集中采购机构组织实施政府采购活动，使得监督的对象由多头转为单一，通过政府采购监管部门、审计、监察等全方位、多层次监督，既能有效防止腐败现象的发生，同时便于对公共政策功能的落实进度和落实程度进行及时监管。

政府采购公共政策功能的落实，政府集中采购机构肩负着重任。但是由于“管采分离”政府采购管理体制尚未理顺，以及《政府采购法》对政府集中采购定位的不明确，导致目前集中采购机构处境困难，掣肘了政府采购公共政策功能的发挥。主要表现在，一是集中采购机构没有统一的领导，机构设置和隶属关系五花八门,使得各地的集中采购机构各自为政，不仅提高了采购成本，降低了采购效率，也不利于采购规模的形成。二是由于《政府采购法》把政府集中采购机构定性为“采购代理机构”，与社会中介等同，造成目前政府采购领域社会中介机构与政府集中采购机构“并驾齐驱”的局面，有的地方政府采购甚至完全委托社会中介公司。社会中介以盈利为目的，政府采购预防腐败和落实政策功能等目标无从谈起。 三是集中采购机构一般只能从事通用类项目的采购，《政府采购法》规定“属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购”，而“特殊需求”也没有具体的标准，使得实际运行中大量属于集中采购目录内的采购项目，以部门集中采购或单位自行采购项目之名委托给社会中介代理机构，政府采购制度规模的基本功能落空。如2007年全国集中采购额仅占当年政府采购总额的65.5%，仍有34.5%的政府采购处于分散采购状态。

在国家刺激经济计划资金陆续下达，并能引导更多公共资金和社会资金进入公共投资领域的情况下，急需加快我国政府采购制度改革创新的步伐，理顺运行机制，坚定不移地依托集中采购机构走集中采购为主的发展道路，充分发挥政府集中采购机构落实政府采购公共政策功能的主力军作用，使其成为推动经济发展、改善民生的重要抓手。

准确定位是集中采购机构发展的关键。应按照与国际接轨的要求完善政府采购相关法律法规，出台《<政府采购法>实施细则》，明确政府集中采购机构 “代表政府依法行使采购权” 的“法定采购人”地位；同时改变目前集中采购机构的事业法人性质，而将其定性为行政机关，参照公务员管理。这是因为集中采购机构承担的政府采购实施职能是国家公共服务职能的重要内容和延伸，理应由国家行政机关来承担和完成。同时，政府采购政策功能的发挥必须以政策约束力来执行，必须由具有行政执行力的公务员队伍来完成。从国际经验来看，政府采购制度较成熟的国家，如美国、新加坡、韩国，其政府集中采购机构均为行政机关，人员均为政府公务员。如美国国会1994年通过了《联邦财产与行政服务法》（ Federal Property and AdministrativeService Act ），依据该法设立联邦事务服务总局作为政府采购的法定执行机构，负责联邦政府的采购工作。我国山东省济宁市一年的政府集中采购金额高达到10多亿元，比有的省级政府采购中心采购规模还要大，这与济宁“在集中采购时，市政府授权政府采购中心行使采购人权力”的定位密不可分。

健全制度是政府集中采购机构落实政府采购公共政策的有力保障。任何一项政策的推行与落实，必须由高效的组织来完成。因此要加快政府采购管理体制改革进程，理顺运行机制，统一政府集中采购机构的组织架构和隶属关系，实现政府集中采购机构垂直管理；实现上级对下级的业务指导，逐步形成全国统一规范的政府集中采购机构组织模式、执行标准、业务培训和机构考核管理体系等，做到从业人员政治可靠、素质过硬、保障有力。政府集中采购垂直管理也是国际通行的做法，如韩国政府采购制度起步较晚，但发展很快，主要归功于其高度集中的政府采购管理体制。调达厅是全国唯一的政府采购专职机构，属于中央政府部门之一，拥有较高的地位和独立性。韩国中央调达厅在14个地方派有分支机构，实行高度垂直管理。地方调达厅在实行政府采购时，首先要向中央调达厅提出申请并得到批准才能执行。社会中介机构从未被允许参与过政府采购项目。

另外，加快政府采购电子化建设，搭建全国统一的政府采购电子化交易平台，为高效、透明、方便、快捷的政府集中规模采购提供技术支撑，从而充分发挥政府采购保护环境，支持节能环保，支持自主创新，促进中小企业发展等政策功能。实现采购过程信息化、统计数据标准化、推动政府采购规模化、促进采购预算科学化，为政府宏观调控提供决策依据。使得各政府采购监督管理部门实现对政府采购活动的事前、事中、事后全程监督管理，确保各项公共政策功能落实到采购过程的每一个环节。