排污权交易：环境管理双刃剑

毕　军　叶维丽

今年3月，“两会”政府工作报告中，温家宝总理指出，要“加快建立健全矿产资源有偿使用制度和生态补偿机制，积极开展排污权交易试点。”随着中国愈加严峻的资源、环境压力，基于市场规律的环境管理手段的运用在政府环境保护管理中越来越受到青睐，排污权交易政策便是最近最热门的一项议题。

江苏：排污权交易先行者

2007年底，浙江省嘉兴市挂牌成立了国内首家排污权储备交易中心，对大气与水污染物排污权交易进行尝试。2008年8月14日，财政部、环保部和江苏省政府在无锡举行启动仪式，太湖流域在全国率先启动排污权有偿使用和交易试点，排污权交易政策第一次获取法律地位，真正作为一项“合法政策”开展试点。与此同时，环境交易机构也如雨后春笋一般涌现出来，几乎同一时间，上海环境能源交易所和北京环境交易所挂牌。2008年底，天津市滨海新区申请建立排放权交易所建设方案通过审批。截止目前，湖北武汉、黑龙江等12个省市都纷纷提出要建立环境产权交易所，排污权交易的话题“炙手可热”。

事实上，江苏省太湖流域从2003年起就在省级层面上就排污权有偿使用与交易理论方面完成了大量基础性研究和制度建设。2007年，《江苏省太湖水污染防治条例（修订）》出台，以立法形式规定太湖流域通过试点逐步推行主要水污染物排放指标初始有偿分配和交易制度，将排污权交易试点合法化，为该政策的进一步推行提供必须的法律授权。

2008年初出台的《江苏省太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用收费办法》，确定了针对排放企业的主要污染物COD初始排放指标收费价格为4500元/吨/年，针对污水处理厂的排放价格则酌量降低。同一时段出台的太湖流域“十一五”污染防治规划则保障排污权交易政策的实施，积极促成排污权交易的市场条件。通过这一系列的准备工作，江苏省目前已经达到建立排污权交易平台，进一步推进排污权有偿使用与交易的一级市场与二级市场建设的成熟时机。

排污权交易：无法轻易实行

对目前国内排污权交易政策执行情况进行反思，在理论上，排污权交易政策确实可以在一定程度上合理配置资源、提升管理效率，属于积极创新的市场型环境管理手段。然而，它的有效实施必须要满足一些先决条件，在这些先决条件未满足之前盲目推行的话，很可能收到反效果。

许可证制度的完善是最重要的先决条件。涉及具体排污企业的交易，不论他们是购买方还是出售方，都应该在许可证中予以体现。它涉及到排污企业的排污权分配问题、总量控制问题、许可排污量核定问题以及排污权买卖记录问题。在目前国家没有明确推出排污许可证相关法规或操作性政策的情况下，排污权交易政策的推广之路似乎举步维艰。

政策实施需要法律保障。目前只有江苏省真正通过立法保障了排污权交易的地位与执行力。大部分地方虽然都推出了排污权交易管理办法，然而缺乏法律效力约束，政策执行起来有些尴尬，也容易引发排污企业的抵触心理。从国家层面来说，目前排污权交易地位也较为尴尬，还没有国家级别的指导性文件，也没有管理部门可以受理省级以上的流域性交易。

交易对地方政府能力建设提出更高要求。排污权交易政策是一项对环境监测与监管、政府管理能力要求非常高的政策，而这些配套政策与设施又需要耗费大量的人力与财力，对于部分经济欠发达的地区来说可能会是不小的负担。

举例来说，地方政府首先要具备核定初始排污权与实时排污量的能力，这就要求对当地的污染源或者至少是重点污染源进行实时自动监控，必要时还需要进行污染物排放情况的随机比对，对地方环境监测系统的硬件配备提出了很高的要求。而排污权交易本身是包含了很多创新思想的政策，对地方政府的管理方式、管理手段更是一种前所未有的挑战。在能力建设尚未达到要求之前强行推进排污权交易政策，具有很高的风险性。

有偿使用政策是一道难以回避的坎。有偿使用政策对政府实际操作管理的意义重于其本身的经济学意义，它是平衡排污交易与环境质量改善的一道杠杆。在中国，如果不实行排污权的有偿使用，难以体现环境资源的稀缺性，排污权交易的初始定价便失去准则。事实上，目前存在的排污权交易案例与管理办法中，有关排污权的定价多数是拍脑袋决定的，并没有通过科学与实践的验证。最早进行排污权交易实践的嘉兴市也指出，不搞初始排污权有偿使用，对实行排污权交易前后的企业客观上存在不公，这有违于市场经济的游戏规则。然而，嘉兴市现行的法律法规却没有办法去做排污权的初始分配。

走出误区

由于对这些先决条件没有足够的重视，现在普遍存在着对排污权交易政策认识上的几点误区：

误区一：认为排污权交易所建立越快越好。上海、北京、天津市的交易所成立之后，全国掀起了建立环境产权交易所的热潮，一时间，各省市纷纷认为应当立即开展排污权交易，抢占建立交易所的先机。然而在监测水平不足、管理能力跟不上的情况下贸然强推排污权交易，必然导致的结果是企业选择偷排，而无法监管的结果便是环境质量的持续恶化。

误区二：认为排污权交易政策应该由政府掌控。排污权交易政策是基于市场手段的环境管理政策，其根本目的应该是利用市场机制降低管理成本，提高管理效率。如果一味采用命令控制型思路试图设计好排污权交易的每一个环节，试图由政府经营并制定一切游戏规则，很可能出现没有交易的局面。有研究表明，政府对排污权交易市场过严或者过松的控制都可能导致无交易的情况发生。在排污权交易政策的建设之初，行政手段的介入对一级、二级市场的快速建立来说的确是推动力，但长远而言，行政的过多管制始终是一种桎梏。政府监管是不可或缺的，但不应该完全接手经营整个市场。

误区三：流域层面的认知误区。针对水污染物的排污权交易来说，流域特点目前强调的很不够。水污染物与大气污染物不同的是，水流及污染物的去向决定于水文特点，具有很强的流域特性。目前停留的更多的是以行政区域为单位的交易政策，而这些行政区域往往有可能分属不同流域，而相同流域也可能分属不同的行政区域。上下游之间是否能够交易?交易如何保证公平?交易比率如何计算?跨流域的排污权交易是否可行?流域内跨行政区县的交易如何实现与保障?这些问题都没有得到很好的解答。

非万能的排污权交易政策

排污许可证制度是环境管理的基本制度，应该充分发挥它的效果。这里所说的许可证不是当前已经实施的简单的许可证，而是仿照美国和欧洲国家的规范、细致、科学和可实施的许可证。在美国，每一项污染物的交易都是依托于一份排污许可证的，甚至有专门为交易而编制的排污许可证，其中对污染物排放情况与交易情况均有详细说明。可以说，许可证是环境管理部门进行管理的最有力工具。其内容应当包括所有的环境保护要求，例如，包括监测点位、监测方案、排放状况（排放规律、排放浓度、排放量）、污染削减方案、环境风险和事故管理等内容。通过一份许可证，将环境管理的各种手段及要求综合起来，以达到慑服污染企业和保障许可证执行力度的目的，成为总量控制政策实施的载体，同时也使其他环境管理政策具体细化到可操作层面。

排污交易政策是延展排污许可证生命力的市场型管理手段，它不是万能的，而只是一种附加的管理方式。因此不该对其附加太多该政策无法承受的期望，也不应该指望这一个政策能够对现有的环境管理体系进行颠覆性的改造或者能够极大提高环境质量改善的效果。衡量排污权交易政策是否有效的标准还需要观望与讨论，这与政府希望排污权交易政策达到的目标有关：希望它提高管理效率，合理配置资源?还是希望它改善环境质量，减少企业污染排放?不同的目标很可能导致不同的政策执行结果。但不论成功的标准如何，有一点可以确定的是，即使环境质量没有明显改善，或者市场上没有出现活跃交易，也不能判定该项政策执行失败或者没有效果。

最后需要再次强调的是，不是所有的地区都适合开展排污权交易。排污权交易对管理能力、基础设施这软硬件两方面都有很高要求。对于管理能力不足，政策执行力较低的地区，不适合开展排污权交易，否则将因为效率与公平问题引发排污企业的抵触心理，使政策收不到预定的效果。对于自动监测系统不够完善，环境监测硬件水平不足的经济欠发达地区，也不该开展排污权有偿使用与交易，否则将无形中迫使企业选择偷排这一行为以逃避加重了的经济负担。这些地区的第一要务，应当是脚踏实地，首先提升环境管理能力，加强自身基础能力建设，在满足条件之前采取其他环境管理手段达到管理目的。排污权交易政策是环境管理中的双刃剑，用的好则可以锦上添花，用不好却是雪上加霜，更何况，它并不是政府进行环境管理唯一的手段。