现行国家助学贷款财政资金管理研究

黄金玲

[摘要]当前我国助学贷款政策资金的财务管理制度仍然是不完善的，国家财政参与助学贷款所引起的财务关系尚不明确，使财政资金的政策导向作用受到了很大的影响。本文主要对当前国家助学贷款的财务管理制度和体系进行探讨，提出应对策略，力图化解金融危机的影响，充分发挥财政资金的政策导向作用。

[关键词]国家助学贷款财政资金财务管理

[中图分类号]G467.8

[文献标识码]A

[文章编号]1005-5843(2009)03-0064-04

2008年全面爆发的全球性金融危机不仅给我国的外贸经济带来巨大冲击，对我国实体经济的影响也逐渐呈现出来，比如企业纷纷裁员、减薪。这给我国本已严峻的大学毕业生就业问题提出了更大挑战。当前大学毕业生的就业问题是各级政府高度关注的问题之一。而教育部新近出台的“扩大2009年研究生招生比例”的通知说明未来几年高校的扩招规模会呈现一定程度的上升趋势。。这意味着我国高校贫困生的比例会增大，对国家助学贷款的需求会激增。然而，当前国家助学贷款政策资金的财务管理制度仍然不完善，国家财政参与助学贷款所引起的财务关系尚没有理顺，使得财政资金的政策导向作用受到很大影响。因此，有必要对我国当前的国家助学贷款财务管理制度和体系进行探讨，提出应对策略，这对于处在金融危机影响下的我国政府如何发挥4万亿元政府财政投资的拉动作用，是极有意义的。

一、我国国家助学贷款的需求现状

我国高等教育大众化进程的不断推进使得更多的青年人走进高等教育的殿堂。但自1997年实行高校收费政策以来，高校学费不断上涨，贫困大学生日益增加。为解决贫困大学生上学难的问题，国家从1999年开始颁布和实施助学贷款政策，在一定程度上满足了贫困大学生的资金需求，维护了教育的公平。在研究生领域，2006年哈尔滨工业大学等3所高校率先开始实施研究生自费制度，中央部委所属院校研究生教育2009年起开始全面收费。虽然通过奖学金、助学金、各种创新与扶持基金等途径提高了对研究生的奖助覆盖面和力度，但是很多家庭不富裕大学生的负担更加沉重了，需要通过国家助学贷款来解决学费问题。然而，尽管国家助学贷款政策至今已经先后进行了四次大的调整，但是国家助学贷款政策制度仍然不完善，仍然不能满足扩招后的群体性需求。同时，由于金融危机影响的不断加深，大学生未来就业形势的不确定性因素将大大增加，由此造成的信息不对称现象将越来越严重，银行对于高校贫困生国家助学贷款的发放必将是越来越谨慎，甚至出现“惜贷”的集体性行为。

因此，如何进一步完善我国的国家助学贷款制度将是一个不容回避的问题，这是本研究的立足点和出发点。

二、国家助学贷款和益主体之间的财务关系分析

政府是高等教育的间接受益体，维护教育公平、使经济困难的学生不致因经济问题而失去接受教育的机会是政府不可推卸的责任。然而，国家助学贷款是属于政策导向性很强的制度安排，通过市场来解决是不可能的，必须由政府进行干预。当前，国家助学贷款的参与主体主要是国家助学贷款管理中心、银行、高校和学生，要研究国家助学贷款财务管理问题，就必须厘清这四个利益主体之间的财务关系。

1．国家助学贷款管理中心与高校之间的财务关系

《国家助学贷款财务管理制度》规定：高校根据在校生数及家庭经济困难学生的比例向国家助学贷款管理中心申请国家助学贷款额度，经国家助学贷款管理中心审核确认后，高校与经办银行签定贷款协议。国家助学贷款管理中心根据协议额及规定的风险补偿金比例下达财政贴息及风险补偿专项资金预算指标。同时，高校应认真对贷款实际发放额、发放人数、已还款等资料进行审核、确认。《国家助学贷款财政贴息及风险金管理办法》规定：国家助学贷款管理中心根据银行提供的贷款实际发放额和违约率，采用加权平均方式，确定各高校本年度的风险补偿专项资金。国家助学贷款管理中心应于每年的10月底前将高校所应承担的风险补偿专项资金数额报送同级财政部门，作为财政部门扣拨经费的依据。国家助学贷款管理中心应将各校所应承担的风险补偿专项资金的具体数额书面通知高校，高校据此在有关会计科目中列支(国家助学贷款管理中心与高校的财务关系如图1所示)。

《国家助学贷款财政贴息管理办法》规定：经办银行于每个季度结束后的20个工作日内，对各校实际发放的国家助学贷款学生名单、贷款额、利率等情况按高校进行统计汇总，经高校确认后，按高校行政隶属关系，提供给国家助学贷款管理中心。国家助学贷款管理中心应在收到经办银行提供的贴息申请材料后的10个工作日内，及时向经办银行支付贴息经费。同时，经办银行于每年9月底前，将上一学年度实际发放的国家助学贷款金额和违约率按高校进行统计汇总，经高校确认后，提供给国家助学贷款管理中心。国家助学贷款管理中心根据银行实际发放贷款额，按照协议比例，确定实际应支付给银行的风险补偿专项资金，并按协议规定，在每年12月底前将补偿资金及时、足额拨付给经办银行(国家助学贷款管理中心与银行的财务关系如图2所示)。

国家助学贷款管理中心通过高校与银行和学生发生间接财务关系。《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》规定，高校必须对申请国家助学贷款的学生进行初审，统一组织学生填写国家助学贷款申请，向国家助学贷款管理中心提出贴息与风险金预算，审核并支付国家助学贷款贴息及风险补偿资金经费，强化贷后管理，降低违约率。国家助学贷款财政贴息不是直接拨付到学生手中，而是通过学生所在高校来管理拨付的。国家助学贷款额度是财政及国家助学贷款管理中心根据高校的贫困学生数及每生贷款最高限额来计算的，财政部门以此额度来筹措国家助学贷款贴息经费及风险补偿金经费(国家助学贷款管理中心与学生的财务关系图3所示)。

三、国家助学贷款财政资金财务管理存在的问题和缺陷

国家助学贷款资金财务管理的主要缺陷是未建立全国统一规范的风险补偿与贴息资金的财务管理与会计核算制度，财务报告质量无法评估，为决策提供服务能力差。具体体现在以下几个方面：

1．风险补偿与市场经济规律相违背

学生助学贷款确实存在一定的风险问题，因为高校学生贷款是没有抵押性质的贷款，只是对高校教育质量的一个评估及对所在学校培养出来的学生将来收入的一种预期，然而不同学生之间的质量相差很大，未来还款存在不确定性因素。因此，国家助学贷款在制度设计上考虑到这种不确定性，设置了“风险补偿”机制，即由财政部门和高校各承担一定的比例而专门补偿给经办银行，补偿额度以贷款当年发生额的一定比例(上限为15％)为基数，不论学生毕业后是否发生拖欠或者不还贷款的行为，也不论银行是否能够在助学贷款中赢利，“风

险补偿金”在贷款当年就已经归属银行了。然而按照市场规律的正常行为是，只有风险真正发生后才去补偿银行的损失。只有这样，才能使助学贷款各参与方采取更加谨慎的应对措施，如通过贷款之前的审批、贷款后的跟踪与管理进行严格控制，把风险降到最低点。而当前学生贷款的审批比较宽松，贫困证明的核实工作没有真正落实。这是国家助学贷款设计存在的明显制度缺陷。

2．风险补偿比例在操作上存在不确定性

国家助学贷款违约率的发生既与学生个人的素质和能力密切相关，也在很大程度上受到经济形势、国家宏观调控方向、毕业生的专业局限和就业形势等方面的影响。因此，学生还贷能力的不确定性很大，导致了银行利益的不确定性。因为，风险补偿金的最初出资比例由国家助学贷款管理中心与经办银行通过招投标确定，下一年度的比例与上一学年度学生的违约率挂钩。由于对将来预期的不确定性，使得贷款当年的风险补偿比例不确定，如果最初风险补偿金比例定的过低，银行当前年度的违约损失无法从当前年度获得的风险补偿金中得到相应补偿，就会在第二年提高比例。当第三年违约率降到足够低时，就使银行从风险补偿金中获得了超过预期的补偿，但财政部门和高校却不能获得风险补偿金中超出部分的回报，于是只能在第四年通过降低比例来调控。这样的“错位”即期成绩与预期激励的对应关系是不符合激励原则的，也增加了操作中的不确定性。

3．目前尚未建立起统一规范的资金财务管理和会计核算制度

从2000年起，我国就设立了助学贷款贴息资金，2004年出台的新政策又增加了风险补偿金。虽然在国家助学贷款管理文件中提出了“专帐管理、专款专用”以及“资金的预算编制、审核拨付”等原则性规定，但诸如会计核算原则、会计处理方式、财务报表编制等具体可操作性的财务会计核算制度至今没有出台，从而导致了国家助学贷款资金财务核算上的混乱无序、财务报告不规范等等。风险补偿金的性质和职能与财政贴息资金的性质和职能是不同的，但许多地方将它与国家助学贷款财政贴息资金等同起来，放在同一会计科目下核算，采用相同的会计处理原则及方式。银行也将风险补偿金作为其收益而没有与财政贴息分开单独核算。因此，现有的风险补偿与财政贴息资金的财务管理与会计核算已不适应国家助学贷款管理工作的需要，亟需建立起科学、统一、规范的财务管理与会计核算制度。

四、完善国家助学贷款财政资金的财务管理体系

1．建立国家助学贷款担保基金财务管理制度

当前我国国家助学贷款财务管理制度存在先天性的设计缺陷，我们有必要进行制度创新，将国家助学贷款风险补偿专项资金转化为国家助学贷款担保基金，由政府承担最终责任，强化公共财政资金参与国家助学贷款的作用。参与国家助学贷款的财政资金可分为两类基金：一类是代理基金，即国家助学贷款财政贴息资金；另一类是权益基金，即风险补偿金。这两类基金性质不同，会计核算制度也不同，因此要分别管理、核算。其中，代理基金的会计核算与财务报告比较简单，通常只需要编制资产负债表，采用修正的应计制基础来确认资产、负债及相关业务；而风险补偿金应遵循企业的会计原则，编制资产负债表、收入、费用及基金权益变动表、现金流量表，以反映其经营成果、财务状况及现金流量情况。

2．完善国家助学贷款公共财政资金财务预算管理制度

在国家助学贷款公共财政资金的分配与接受过程中，政府必须从潜在的成本和收益角度去衡量自己所作出的每一项决策和选择。如果把国家助学贷款财政资金的分配与接受过程统一起来，在分税制条件下，采取专项预算支出模式，就能以较少的费用达到期望的目标。一方面，专项补助预算模式能够更显著地体现政府在支持国家助学贷款方面的政策意图，补助效应更为明显；另一方面，在国家助学贷款专项资金的分配过程中，政府可以决定预算支出的数额以及这部分资金如何在学校之间分配，对于满足政府推动国家助学贷款的意图具有特殊的适用性和灵活性。这样，政府就可以用最小的财政成本为国有高校融资，从而平稳地推进高等教育改革的进程。

3．寻求其他贷款模式

当前，我国国家助学贷款的运作模式仅为政策性贷款模式和商业性贷款模式两类。前者由于固有的制度设计缺陷，使得运作效率不高，参与各方的积极性不大。而后者以商业运作模式进行，考虑的是贷款资金的良性运作，商业色彩浓厚，不适合大规模推广采用。因此，可以考虑成立一家专门经办国家助学贷款的政策性银行，通过运作财政资金，发放无息或低息教育贷款，创新衍生产品，如教育债券等形式调节资金供求。

4．运用信息技术实现国家助学贷款资金管理的现代化

通过引进信息管理技术，建立国家助学贷款信息管理平台，实现国家助学贷款的网上申请、审批、发放、贷后管理及与经办银行资源共享。通过这种途径，国家助学贷款管理部门能科学地编制贷款贴息资金及风险补偿金预算，真正实现国家助学贷款财政资金财务管理工作的信息化、科学化和现代化，从而为降低贷款风险，提高财政资金的运行效率，发挥国家助学贷款的作用，促进高校国家助学贷款的良性健康发展。

(责任编辑：刘新才)