科技型中小企业信用担保体系建设的问题成因与对策

鲁兴启 向 上

摘要:探讨了科技型中小企业信用担保体系建设的政策背景,认为政策初衷值得肯定,但其客观效果并不理想,这些政策并没有有效地解决科技型中小企业信用担保难的问题,原因在于落实这些政策的实体都是政府或带有政府背景的部门,这样就不免带有较浓的行政色彩。认为我国科技型中小企业信用担保存在两个层面上的问题,分析了问题的成因,提出了科技型中小企业信用担保体系建设的对策建议。

关键词:科技型中小企业 信用担保体系建设

1.引言

1999年6月14日,原国家经贸委发布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》,科技型中小企业信用担保体系开始进入启动阶段。2000年8月24日国务院办公厅转发了原国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》(国办发[2000]59号),作为我国第一个促进中小企业发展的综合性政策文件,分别从推进结构调整、鼓励技术创新、加大财税政策扶持力度、积极拓宽融资渠道、加快建立信用担保体系、健全社会化服务体系、创造公平竞争的外部环境、加强组织领导等8个方面,提出了25条政策措施,并要求各级政府和有关部门加快建立以中小企业特别是科技型中小企业为主要服务对象的中央、省、地(市)信用担保体系,为中小企业融资创造条件,建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调与自律制度。

在贯彻落实国务院办公厅59号文件的过程中,科技部加大了对科技型中小企业技术创新基金的支持力度,2003年1月7日,科学技术部、中国农业银行印发了《关于加强对科技型中小企业金融服务的指导意见》的通知,提出了要创新担保方式,解决科技型中小企业担保难的问题。对拥有自主知识产权的科技型中小企业,在经省级以上科技部门确认其技术专属权的,报经人民银行同意后,可以试办专利权质押贷款等新业务。2006年2月9日,国务院办公厅发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006━2020年)》明确指出,鼓励金融机构对国家重大科技产业化项目、科技成果转化项目等给予优惠的信贷支持,建立健全鼓励中小企业技术创新的知识产权信用担保制度和其他信用担保制度,为中小企业融资创造良好条件。搭建多种形式的科技金融合作平台,政府引导各类金融机构和民间资金参与科技开发。鼓励金融机构改善和加强对高新技术企业,特别是对科技型中小企业的金融服务。鼓励保险公司加大产品和服务创新力度,为科技创新提供全面的风险保障。为贯彻实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》及其配套政策,落实《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》(国办发[2008]126号),加强科技资源和金融资源的结合,进一步加大对科技型中小企业信贷支持,缓解科技型中小企业融资困难,促进科技产业的全面可持续发展,建设创新型国家,中国银行业监督管理委员会和中华人民共和国科学技术部于2009年5月5日以银监发[2009]37号文件的形式发布了“关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见”。

这些政策的初衷无疑是值得充分肯定的。但客观地讲,这些政策并没有有效地解决科技中小企业融资难的问题,因为落实这些政策的实体都是政府或带有政府背景的部门,这样就不免夹带行政干预色彩[1],背离市场机制运行的规则。

纵观当今世界发展潮流,中小企业已经成为区域经济发展中最活跃的企业群体,中小企业表现出了巨大的经济活力与强大的竞争优势。在众多的中小企业中,科技型中小企业已经成为发明创造、技术创新和科技成果转化的主体,各国政府都在着力培育科技型中小企业发展环境,作为提升国家竞争力的重要战略。我国科技型中小企业虽然仅占中小企业的3%,但他们造就了中国改革开放以来约65%的专利、75%以上的技术创新和80%以上的新产品[2]。

近年来,也有一些学者开始关注信用担保运作模式的研究和重新选择,其中不乏将重点投向互助式担保机构的研究,但这些研究多侧重于对中小企业信用担保运作模式本身的探讨,较少区分科技型中小企业和传统行业中小企业信用担保运作模式上的不同[3]。事实上,科技型中小企业具有与传统行业中小企业即使在信用担保体系建设上也明显不同的特点。

2.科技型中小企业信用担保体系建设存在的问题

目前,我国科技型中小企业信用担保存在的问题主要表现在两个层面上[4],一是中小企业信用担保存在的普遍性问题,即中小企业信用担保机构资金规模小、缺乏补偿机制与风险分散机制、缺乏合理的治理结构和规范的运作行为、信用品种单一、银保关系不顺等对中小企业的不利影响;二是科技型中小企业信用担保存在的特殊问题,即由于科技型中小企业发展中融资需求差异性和创新与经营风险高的特点,使得科技型中小企业信用担保体系的缺陷对它们的制约更为突出。

第一,信用担保体系不健全。目前我国中小企业信用担保体系建设仍处于起步阶段,还远远不能满足中小企业的需求,尤其是科技型中小企业对信用担保服务的需求。政策性担保机构已经基本建立,但非政策性信用担保机构不仅少而且政府投资总量不足,缺乏后续资金注入,难以起到有效地解决科技型中小企业融资难的信用担保问题[5]。基层中小企业信用担保机构发育缓慢,担保机构资金来源单一,担保实力薄弱,难以满足广大中小企业的实际贷款需要;担保登记和评估手续繁杂,耗时费力;担保行业立法严重滞后,行业监管缺位;市场缺乏再担保、反担保或第三方担保机构,以及政府对担保业务不适当的干预等。

第二,信用担保体系建设滞后。我国征信体系和担保体系虽有一定发展,但科技型中小企业信用担保环境尚未根本性改善[6]。其一,全国诚信体系有待建设。科技型中小企业的信息透明度与其外部融资的难易程度是密切相关的,由于诚信体系缺乏,从而使许多科技型中小企业贷款受阻。其二,担保体系建设滞后。一个健全的担保体系应包括政府担保、商业担保和互助担保。由于我国担保制度才刚刚起步,担保机构少、担保基金小,政府担保或商业担保均无法满足广大科技型中小企业的需求,因此,科技型中小企业贷款难在很大程度上也是指担保难。

第三,信用担保机构运行机制有待探索。目前大部分政策性担保机构,由政府注人绝大部分资金,最终赔付也由政府承担,最终导致一些问题:(l)行政命令干扰担保业务,扭曲了信用担保的市场运行机制;(2)政府包揽资金意味着代偿风险直接转嫁给财政而变成变相的财政补贴,增加财政负担;(3)引发政府对银行债权的“道德风险”[7]。政策性信用担保机构的建立虽然对缓解科技型中小企业融资难起到了一定的积极作用,但远远满足不了科技型中小企业对信用担保的需求,缺少多层次的信用担保机构是科技型中小企业科技创新中比较明显的制度性缺陷。现在非政府出资明显上升,改变了过去以政策性担保机构为主体、财政性资金为主导的信用担保体系格局。但是,不断涌现的中小企业信用担保机构大多规模小、放大倍数不高及业务空置情况严重,难以有效承担为科技型中小企业融资担保的功能。

第四,信用担保机构缺乏风险分散机制。信用担保机构风险与收益不对称,收益小而风险大。此外,由于科技型中小企业信用差,存在贷款风险转嫁给信用担保机构的潜在风险。一般来说,为了分散和规避风险,担保机构不进行全额担保,而是根据贷款规模和期限进行一定比例的担保,在担保机构和银行之间分散风险。而我国由于缺少明确的制度规范,再加上目前担保机构的实力过于弱小,很难得到银行的信任,许多银行都将科技型中小企业的贷款风险转嫁给了担保机构。这样不仅造成担保机构责任与能力的不对等,也弱化了银行对科技型中小企业的考察和评估,加大了整体风险,严重制约着担保机构业务的发展。

第五,信用担保机构缺乏应有的风险补偿机制。对于现有的政策性信用担保机构来说,资金来源以各级地方政府财政资金和资产一次性划入为主,且规模不大,缺乏后续资金注入及补偿机制。同时,由于政策性担保机构不以盈利为目的,所以收取的担保费用很低,这就导致我国的政策性担保机构的风险补偿资金匮乏,实际损失发生时,无力补偿。按照国际上的通行办法,政府每年都从预算中安排一部分的资金(即风险补偿基金)作为资本金注入担保机构,用于弥补风险损失。现有的商业性担保机构资本实力也较弱,同样缺乏资金补偿机制。为解决这一矛盾,一些商业性担保机构把高担保费作为资金补偿来源,按同期银行贷款利率的一定比例收取担保费,加大了科技型中小企业的融资担保成本,违背了建立信用担保机构的初衷,没有起到扶持科技型中小企业发展和引导投资方向的作用。

第六,信用担保机构缺乏合理的治理结构和规范的运作行为。一是法人治理结构不规范。相当多数担保机构的治理结构不合理,容易产生决策风险和操作风险。二是资本金不实或不足。少数担保机构注册后即转移资本,形成虚假出资,实际运作资本金远远低于担保机构正常运作所需要的资金实力,形成自身运作的极大风险,甚至有个别担保机构不从事科技型中小企业贷款担保,热衷于证券投资,骗取银行资金。三是缺少健全的担保机构内控制度。没有完善的风险评估制度、运行监测制度和债务追偿制度,对每笔担保业务的风险控制、单个企业的担保额及担保放大倍数、代偿率的大小等关键指标没有进行明确规定,出现无序操作现象。四是部分从业人员对担保业务不熟或经验不足,对担保对象判断不准、对担保条件把握不严,人为地使信用风险的产生成为可能;还有的甚至恶意贪污、侵占、挪用担保资金,使担保机构蒙受损失。

第七,信用担保机构没有很好地解决科研成果转化、种子期科技创业企业成长对资金的需求。不同类型的科技型中小企业在不同的发展阶段所面临的风险、对资金的需求规模以及所能承担的融资成本等都具有不同的特点,但却缺乏相应的信用担保形式和机制予以支持。从国际经验来看,为规避风险,政府信用担保贷款一般集中在高科技企业成长阶段的规模化生产阶段,很少触及中试阶段,并且事实上一些担保公司的经营已经出现了喜大厌小、过度追求安全和收益的倾向[8]。因此,政府信用担保贷款只是一定程度上解决了我国科技型中小企业规模化生产的资金来源问题,它没有有效地满足科研成果转化、种子期科技创业企业成长对资金的需求。

第八,信用担保机构中严重缺乏既懂科技型中小企业管理又懂信用担保业务的高级专业人才。信用担保业是一项高度专业化的行业,信用担保机构是一种知识密集型企业,信用担保品种的设计和开发、信用担保风险的控制都是依靠专业技术、专家队伍和经验来实现的;一个信用担保机构能否成功经营信用担保业务,很大程度上取决于其经营管理人员和业务操作人员的专业知识水平以及对信用担保项目风险的控制和管理能力,其业务人员不仅需要掌握信用担保、金融、法律、财务等方面的专业知识和技能,而且需要熟悉科技型中小企业每个环节的运作情况。近年来,信用担保机构的迅速扩张使得本来就稀缺的信用担保人才更加短缺,一些地方政府出资的担保机构往往是由不熟悉担保业务的政府官员担任,不能适应担保行业的需要;而多数商业性担保机构从业人员缺乏现代科技创新知识,对科技型中小企业在不同发展阶段的风险缺乏准确的认知。

3.科技型中小企业信用担保体系建设问题的成因

科技型中小企业获得信用担保困难重重,其原因纷繁复杂,有企业自身、银行、信息不对称、融资体系、政策环境等多方面的原因,概括起来主要有以下几个方面:

第一,科技型中小企业很难抵押担保。科技型中小企业最值钱的是其掌握的高新技术成果和科技人才等无形资产,这是银行所不能接受的“抵押品”,科技型中小企业资产规模小,占地面积小,其资产主要体现为库存货物和应收帐款等流动性资产,特别是那些靠租赁标准厂房经营的这类企业,可供贷款抵押的固定资产几乎是零。一般来说,科技型中小企业在种子阶段的发展潜力尚未明朗,投资风险较高,难以吸引投资者进行风险投资。银行等金融机构对其组织结构、法人素质、经营业绩等背景资料难以准确把握,只好降低企业的信用等级来降低风险[9],于是科技型中小企业获得抵押贷款的可能性很小。

第二,银企信息不对称。在非对称条件下,投资者只能通过经营者输出的信息间接地评价科技型中小企业的市场价格,科技型中小企业与资金供给者之间会因信息不对称而造成融资障碍。科技型中小企业普遍处于发展过程的初创期、成长期,大部分企业财务制度不健全,不能向投资者提供经审计的财务报表;融资时科技型中小企业往往只有科研成果,这种核心技术通常处于该研究领域的前沿,而银行对该技术领域的了解缺乏专业人才,这些因素导致银企之间信息严重不对称。由于信息不对称,资金提供者会认为科技型中小企业有可能利用信息优势在事先谈判、合同签订或事后资金的使用过程中损害其利益,使其承担过多的风险,即出现逆向选择和道德风险等问题,因而银行会抬高科技型中小企业融资的门槛。

第三,银行风险收益不对称。在我国目前的信贷体制下,贷款利率只能在一定幅度内浮动。这样,不论科技型中小企业性质用发展前景如何,不论贷款的风险大小如何,项目收益怎样,银行都只能按照基本不变的年利率回收投资。当然,个别科技型中小企业作为银行的优质客户有可能享受到一点利率优惠,但这种优惠确实是微乎其微。银行如果投资高风险的科技型中小企业,风险与收益就会出现严重的不对称,因此银行不愿意投资。

第四,政府政策支持不够。在我国,有关科技型中小企业的管理机构既重叠又分散,这些管理机构缺少专一性和权威性,职能多有交叉、重复,容易产生政出多门和权责不清的现象。有些科技型中小企业管理机构不但不帮助企业解决困难,相反沿用计划经济下的老办法,对企业进行管、卡和直接干预,妨碍科技型中小企业的自主发展,更不要说争取信用担保。

第五,为科技型中小企业服务的信用体系发展落后。我国信用体系建设滞后于整个社会经济的节奏,为科技型中小企业服务的信用担保体系与信用服务体系均不健全,高水平、权威性强的社会中介机构发展缓慢、我国还没有制定出统一规范的科技型中小企业资信评定标准,这影响了对科技型中小企业资信的客观、公正评价。

第六,金融服务体系不完善。制约我国科技型中小企业融资的一个重要原因是我国不存在一个能给科技型中小企业的成长提供多元化融资的非正式金融。非正式金融是指民间借贷或股权筹集的融资活动,一般而言它是零星的、分散的,是针对有组织的金融中介或有组织的发行与交易市场而言的。特别是对于科技型中小企业的成长,非正式金融发挥着正式金融所无法发挥的作用。

第七,科技型中小企业自身信用担保能力不足。部分科技型中小企业的信用观念淡薄,有些科技型中小企业逃废银行债务的现象屡禁不止。固有的技术风险、市场风险给科技型中小企业的发展带来了极大的不确定性,科技型中小企业高死亡率使得厌恶风险投资者尽量避免将资金投向高科技产业。大多数科技型中小企业经营管理水平不高、生产技术落后和员工素质差,加大了企业的经营风险,影响科技型中小企业的信用担保能力。

4.科技型中小企业信用担保体系建设的对策建议

基于上述关于科技型中小企业信用担保体系建设中存在的问题及成因的分析,我们认为,科技型中小企业信用担保体系建设要认真落实银监会和科技部发布的《关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见》精神,切实建立和完善科技型企业融资担保体系。在指导思想上,应以扶持科技型中小企业发展为宗旨,缓解科技型中小企业融资难为核心,市场为导向,鼓励发展政府出资或出资参股的政策性担保机构。通过有效整合资源,加强监督管理,增强防范能力,促进科技型中小企业信贷融资业务健康发展。在发展基本原则上,应坚持政府扶持与市场化运作相结合,开展担保与提高诚信水平相结合,支持发展与防范风险相结合,扩大规模与逐步规范相结合,适度竞争与行业自律相结合。建立和完善以政策性担保为主体、互助性担保为辅助的商业性担保和再担保机构组成积极参与的能够加快科技型中小企业科技创新进程,有效控制、分散和化解风险的多层次信用担保体系。具体的对策建议可考虑如下诸方面:

第一,规范政府在信用担保体系中的角色和作用。政府应充分利用基金、贴息、担保等方式,推进科技成果的产业化。支持保险公司发展企业财产保险、产品责任保险、出口信用保险、业务中断保险等险种,为科技型中小企业提供保险服务。政府要建立科技型中小企业发展资金,为科技型中小企业信用担保服务体系提供资金支持;组建科技型中小企业政策性银行,对符合发展方向的科技型中小企业提供融资服务。在此过程中,应规范政府在信用担保体系中的角色和作用。一是政府实行全国统一标准和办法,对科技型中小企业提供信用担保;二是政府出资的担保基金应由独立的专门机构按商业化原则来运作,可委托由专业人员组成的专门机构操作和经营;三是国家应明确授权具体政府部门管理和监督科技型中小企业信用担保机构,主要是对担保机构的资格、担保机制、担保程序、收费标准等进行规范和管理。

第二,在完善政策性信用担保机构的基础上,加快建立非政策性科技型中小企业信用担保机构。制定有关政策,鼓励有条件的社会组织创立信用担保机构,对创立的信用担保机构给予资金、政策、便捷环境等方面的支持,特别是应通过制定减免税等各项优惠政策来促进信用担保机构的发展,健全科技型中小企业信用担保体系。可考虑成立区域性科技型中小企业社团法人性质的互助性担保机构,使其成为科技型中小企业信用担保体系的重要补充。依照章程,通过行业自律、相互监督等,实行会员联保互保,自担风险、自我服务,通过行业互助,解决科技型中小企业所带来的融资难问题。可采取由工商联和科技局作为发起人,实行会员制,其担保资金完全由会员出资,政府发挥监管者和服务者的职能,为科技型中小企业提供良好的外部环境。在担保资金方面,实行社会化投入。可以由外资、科技型中小企业出资、民间投资等多种资本作为信用担保资金。

第三,开发和创新科技型中小企业信用担保的金融工具。根据科技型中小企业发展的需要,积极发展票据承兑授信和贴现、转贴现业务,同时支持资信情况良好的科技型中小企业签发商业承兑汇票,发展票据融资,可以解决科技型中小企业现金短缺的问题。衍生工具能够有效转移各类风险,因而衍生市场极大地提高了资本运用的速度和效率。虽然新的资本一般不从衍生市场筹集,但衍生市场的风险转移机制明显地增强了资本的流动性,进一步提高了资金转移和运用的效率,引导各类商业金融机构支持科技型中小企业自主创新;政策性银行、商业银行和其他金融机构开展知识产权权利质押业务试点;重视科技型中小企业中科技企业家无形资产的价值,探索科技企业家人格担保机制,为体现科技企业家及主要经营管理者在科技创新中的作用,对科技型中小企业中的科技带头人或达到一定标准的科技人才进行的科技创新可以他们的人格信誉作为担保进行融资。

第四,加强社会信用制度建设,建立信用担保机构对科技型中小企业信用评级制度。科技型中小企业的信用缺失是造成融资难的一个重要原因,企业不良贷款的发生就是信用的损失。为此,要充分利用信息化的发展,加快科技创新企业征信制度建设。加快科技型中小企业征信制度建设,增加信息获取渠道,缓解银企双方信息不对称的程度,为银行信贷决策提供更有效的依据。市场经济的基本特征是竞争和信用,完善科技型中小企业信用担保体系必须培养诚实、守信的信用观念,加强社会信用制度建设。同时要建立科技型中小企业信用评级制度,应实现全社会范围内科技型中小企业征信信息资源共享,即银行、工商、税务及海关等系统为担保机构提供有关科技型中小企业信用信息,逐步建立透明、公开的信息披露机制,为信用评级制度提供有效保障,并对科技型中小企业信用行为起到有效监督。

第五,建立担保业信用危机防范机制。担保业的信用危机主要指担保机构无力履行担保责任而造成的对银行和财政的冲击,对经济秩序造成连锁的负面影响。业务风险的防范机制和信用危机防范机制有联系也有区别[10]。担保业务风险是担保信用危机的基础,但还不是全部。两种风险表现在不同的层面和范围。专业信用危机防范机制要涉及:担保机构靠什么维持运转?能否盈利或持续经营?如果不能盈利,靠什么维持担保机构的运转?担保机构是否有充分的实力,破产怎么办?专业担保的信用危机防范体系单靠担保自身的力量很难做到,但是自身建设是争取政府支持和建设社会信用危机防范体系的微观基础,信用担保机构可以做以下努力:一个是建立相互制衡机制,保证其事实上不能破产而且持续发展;第二个是建立资金运作平衡机制,核心是担保机构要确保各种风险的准备金,赔偿准备金和担保保障资金的安全生存和发展。

第六,建立科技型中小企业信用担保行业人才培养储备机制。目前我国科技型中小企业信用担保行业的人才瓶颈问题比较突出,为解决这一问题,首先,加大对科技型中小企业信用担保机构人员的业务培训,逐步建立信用担保行业从业人员核准制度,提升担保从业人员专业素质,推进担保行业发展的专业化和规范化。其次,要建立引进人才的机制,坚持“任人唯贤”,引入充分具有专业知识技能的人员充实各类信用担保机构。第三,要对岗位实行明确的责任制,增强从业人员风险责任意识,努力创造一种学习型、创新型的信用担保机构行业文化,促进行业良性发展。

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[基金项目]宁波市软科学课题“民营中小企业信用担保体系研究”(项目编号:2009A10026)阶段性成果。

作者简介:鲁兴启,浙江万里学院图书馆馆长、企业管理研究所所长、教授,上海海洋大学硕士研究生导师。