促进我国环境保护投融资发展的金融措施探析

戴天柱 沈佳栋

摘 要:本文在剖析了我国环境保护投融资的发展现状与存在问题的基础上,为形成环境保护投融资的有效配置格局,在环境保护投融资的政策制定与实施中,应充分运用金融对环境保护投融资的功效,来提升节能减排和保护生态环境政策的有效性和契合性,促进我国环境保护投融资的良性发展。

关键词:环境保护投融资 金融措施

一、我国环境保护投融资的发展现状

生态环境保护与经济增长、社会进步的协调是可持续发展的核心内容,已成为世界关注的发展焦点和热点问题。近几年,我国日益注重生态环境保护,在生态环境保护投融资方面采取了一系列重大举措,积极开拓投融资渠道,不断加大对环境保护领域的投入力度,对环境污染治理的投入不断增加。“六五”期间,中国的环保投资是150亿元,占GDP的0. 5%;“七五”期间的环保投资为550亿元,占GDP的0. 67%;“八五”期间增长至800多亿元,占GDP的0. 8%以上;“九五”期间的环保投资总额达到3600亿元,占GDP的0. 93%; “十五”期间环保投资超过7000亿元, 约占同期GDP的1.3% ;“十一五” 期间环保投资总额预计达到1375O亿元,约占同期GDP的1.6% 左右。

在不断增加对环境保护投资规模的过程中,随着投融资体制的改革深化,环境保护投融资的主体、结构、效率方

面以及运作机制中存在的各种矛盾日益突出,引起人们的广泛关注与深层次的思考。

二、我国环境保护投融资存在的主要问题

我国在环境保护投融资运行中取得一定成效的同时,目前尚存在以下主要问题:

1.环境保护投融资总量不足

与环境保护投资的需求来比较,总体上我国的环境保护投资仍然显得投入不足,成为制约我国生态环境质量改善的重要原因。导致环境保护投资总量不足的因素很多,但究其根本,这种状况的产生有较深的体制性因素,主要包括环境保护投资来源渠道单一,没有建立环保多元化投融资模式和机制,现行的环境保护投融资模式已经难以适应我国社会经济发展对于环境保护的客观需要。

2.环境保护投融资的融资渠道单一狭窄

随着市场机制的逐步完善和环境保护的发展,中国环境保护融资渠道和手段呈现出了多元化的趋势。但政府投资有限,大多数环保企业规模也都较小,难以形成规模效益,资金短缺制约了中小企业的发展,极大地影响先进环境保护设备的引进、技术的提升、科技人才队伍的形成。环境保护融资运行中的投资主体包括政府、企业和个人,但长期以来,在我国环境治理的过程中,政府一直扮演着主要角色,环保投资对政府的依赖程度严重,市场机制难以发挥作用,造成民间资本往往游离在环保投融资领域之外。

3. 环境保护投融资的投资结构不合理

目前我国环境保护投资投入大部分项目是在工业污染的防治、城市基础设施建设上,而农村生态环境、农业水体污染、区域流域综合治理等投入太少。目前污水处理厂建设投资主要集中在富裕地区、流域的中下游和大中城市,而上游西部地区相对投资不足。从投入来源上,政府投资占据绝大部分,而民间资本投入较少。环境投融资渠道不畅,投资结构不合理,也是影响环境资金投入效率不高的重要因素。

4.环境保护投融资的效率较低

我国环境保护投融资的投资效率较低,突出地表现在以下方面:(1)环境保护投资成本居高不下。由于没有引入市场机制,没有建立必要的投入产出和成本核算体系,环保投资往往不计成本,不注重经济效益,投资项目以事业单位的方式进行管理,加之市场不规范、透明度不高导致的暗箱操作等,使管理成本居高不下。(2)投资风险软预算约束。在政府主导型投融资体制下,环境保护领域投资决策与投资风险承担相分离,导致了城市环境基础设施领域的软预算约束,造成投资决策主体和投资经营主体基本不承担投资风险。同时软预算约束又导致了环境保护领域政府投资项目的超预算和重复建设。项目监理起不到监督作用,缺乏有效的执行监督体系。此外,作为投资主体的各级地方政府在对环保基础设施工程的投资管理中缺乏自我约束,项目决策中的“长官意志”色彩较浓,符合市场经济要求的投融资责任约束机制难以建立。

5.缺乏社会资本参与市场竞争机制

长期以来我国环境保护投融资基本采用的是政府投资建设、事业单位管理运营设施的模式,这种政府垄断模式从制度上排挤竞争,缺乏效率。而在工业污染治理方面,大部分污染企业都是自己建设处理设施自己运行管理,较少考虑通过委托管理等方式,没有利用社会化分工和规模经济效应而让专业化企业治理污染。而中小企业采取“自己建设和运营设施”的分散治理模式所带来的投资效率损失较为严重。因此,在环境保护投融资领域以政府投资或政策性金融为垄断、社会其他投资主体难以进入的配置格局,形成在该投资领域中缺乏市场竞争机制,投资效率较低的状况。

三、运用促进环境保护投融资发展的金融措施

环境保护投融资实质是经济社会经过初期快速扩张后在面对新出现的发展瓶颈和挑战时为实现可持续发展而必须重点予以解决的金融资源配置。构建适应生态环境建设要求的金融体系,对促进环境保护投融资发展至关重要。

——建立多渠道、多元化的环境保护投融资体系,是生态环境保护投融资改革和发展的方向。在形成市场化的投融资体系的构建和转换中,政策性金融和商业性金融共同发挥重要作用。完善政策性银行金融为生态环境保护投融资的重要渠道,积极完善商业性金融进入的环境条件,合理划分商业性金融和政策性金融的进退领域。构建政策性金融和商业性金融互相融合、互相补充、共同发展的金融体系,以适应我国生态环境建设发展的需要和要求。

——注重发挥政策性金融的功能,确立政策性金融的主导地位,加大改革和支持力度,采取多种措施发展政策性金融:(1)确立国家开发银行等政策性金融机构在环境保护投融资中的金融支持地位,加大政策性金融机构对环保投资项目的投资力度;(2)在政策性银行设立专项优惠贷款,作为生态环境和循环经济型重点建设项目的配套资金; (3)组建专门面向生态环境保护和循环经济服务的政策性银行,并适当放宽其获得再贷款的条件。(4)改革政策性金融体制,进一步改革环境保护投融资的投入与运营方式,拓宽融资渠道,增加政策性银行资金来源;并提升政策性贷款的效率和风险管理。世界银行和货币基金组织在对发展中国家提供援助和低息贷款的过程中,将较大注意力放在对环境保护的投资项目应用,并强调市场化和投资效率。

——在完善政策性金融机构对环境保护投融资功能的同时,逐步促进商业银行等金融机构的进入,不断加大商业性金融对环境保护的支持力度,采取多种运作方式,扩大商业性金融向环境保护领域渗透,明确划分商业性金融和政策性金融的进退领域。并建立政府、政策性银行对商业性银行环保贷款的补贴,以引导与扶持商业性银行采取有利于生态环境保护和循环经济发展的信贷活动。并对生态项目和循环型经济项目的贷款条件和折旧等实行优惠政策,以优惠的利率政策等鼓励商业性银行向生态环境投资项目和循环经济投资项目投入。在倾斜的金融政策下,发挥市场配置资金的作用,促使商业性金融在生态工程和循环经济的投融资体制中发挥积极作用,形成在政府引导下的市场化投融资机制。

——积极利用资本市场融资功能,通过发行中长期债券等形式,筹集大型生态环境保护项目和循环经济型项目建设所需的资金。制定资本市场倾斜政策,通过股票等融资形式支持生态环境保护和循环经济项目及其产业的发展;在生态环境保护、循环经济型企业的股票上市、债券发行额度上给予倾斜;发挥资本市场对生态和循环经济建设资金筹措的作用。并积极引入民间资本和外资进入环境保护投融资领域,实现投资主体多元化和融资多渠道。

参考文献:

1.戴天柱等.环境保护投融资中的动态博弈分析[J].国际商务研究,2008,(4).

2.戴天柱等.环境保护投融资的区域比较分析[J]. 国际商务研究,2009,(5).

3.张通.财政政策年回顾与展望 [J].财贸经济,2009,(3).

注:本文是上海市教委重点研究项目(课题编号:07ZS155)的阶段性成果;并受上海市教委重点学科金融学(J51201)资助。