浅析政府投资项目绩效审计

马 健

摘要:如何开展政府投资项目绩效审计,已成为摆在我们面前的重要课题,本文就充分认识政府投资项目绩效审计的重要性和必要性、政府投资项目绩效审计的内容和重点做了初步的探讨。

关键词:政府投资 项目 绩效 审计

《审计署2008到2012年审计工作发展规划》提出:到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。至此,绩效审计在我国有了明确的发展时间表,开始步入了快车道。政府投资项目绩效审计是建立在审查投资项目真实性、合规性的基础上,依据国家法律、法规和政策规定对基本建设项目的经济性、效率性和效果性进行评价,重点突出项目建设的决策立项、建设管理及投产运营等环节问题的审计。开展政府投资项目效益审计,是加强和改进部门预算管理的重要环节,是促进政府和有关单位调整投资结构、优化投资方向、加强投资管理、提高投资效益,最终为我国经济和社会的全面、可持续发展的政府监督活动服务的重要措施。本文就政府投资项目绩效审计,作个粗浅的探讨。

一、充分认识政府投资项目绩效审计的重要性和必要性

首先,政府投资项目绩效审计是落实科学发展观的必然要求。科学发展中以人为本,全面、协调、可持续发展的深刻内涵,要求审计部门立足现有公共资源,促进最有效、最经济的使用和管理。我国人口众多,人均所占有的自然资源较低,资源短缺严重制约着我国经济的发展。要解决这个问题,最佳方式就是提高资源利用效率。开展绩效审计,有助于提高决策水平,以最少的资源投入换取最大的经济收入,解决我国自然资源和财力不足的矛盾。

其次,政府投资项目绩效审计是现代审计事业发展的需要。目前,美国国家审计总署和法国审计法院绩效审计分别占总审计额的85%和67%,加拿大审计长公署、英国审计署绩效审计也达40%。在我国,审计机关成立二十多年来,社会主义市场经济体制不断完善,建筑市场逐步规范,建设单位管理水平日益提高。面对新的形势和新的要求,适时将固定资产投资审计重点真实性和合法性转向合理性、效益性,即逐步过渡到政府投资项目的绩效审计,是当前摆在我们面前的一项迫切历史使命。

再次,政府投资项目绩效审计是社会公众对政府实行有效监督的需要。政府投资项目是以政府财政建设资金作为主要资金来源的项目,实际上是由政府代表社会公众的利益并按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共产品,以满足大部分人的需要。政府机构的规模不断扩大,管理和控制活动不断增强,固定资产投资与日俱增。在这种情况下,授予政府使用和管理公共资源权利的公众无法直接了解政府管理公共资源的状况,对政府经济责任的履行情况更是无从评价,因此,由专业审计人员实施绩效审计,提供客观公正的反馈信息就成为必然。

二、政府投资项目绩效审计的内容和重点

实施政府投资项目绩效审计,必须将财务审计、工程结算审计、效益审计结合起来,按照项目周期重点抓住立项决策、建设过程管理、完工运营效果三个环节,来评价其经济性、效率性和效果性并逐步解决政府投资项目建设过程中存在的问题。

(一) 立项决策环节

立项决策环节中的审计包括建设项目可行性研究审计、环境影响评估报告审计、征地拆迁审计、设计文件审计、资金来源及其落实情况审计等。

可行性研究审计、环境影响评估报告审计:可行性研究报告是决策部门审批项目的主要依据和前期工作的主要内容,因此,对可行性研究报告进行再评审是立项决策过程中的审计重点。审计中应结合环境影响评估报告研究可行性研究中的技术论证、经济论证、财务投资方案是否切实可行。可行性研究审计实质是一种事前经济效益的评审,实践中还可考虑与项目完工运营效果审计相互结合。

征地拆迁审计:是否取得用地批准手续,有否擅自扩大拆迁范围、提高或降低补偿标准,损害拆迁人和被拆迁人的利益,有否征地拆迁未到位影响施工进度甚至造成损失浪费的现象。

设计文件审计:由于建设项目具有多样性,每个单项工程都有各自不同的设计目的,独特的造型和结构,因此建设项目方案的选择显得尤为重要。而建设单位对建设方案的选择不够科学,且当前勘察、设计部门面临严峻的市场竞争,为承揽业务,出现了挂靠、无资质设计、应建设方要求提高设计标准等问题,造成勘察设计质量下降及严重浪费。

资金来源及其落实情况的审计:近年来,政府投资项目逐步向民间资本、境外资本开放,政府建设项目投资已逐步呈现投资主体多元化趋势,因此,对政府投资项目资金来源及其落实情况的审计,应坚持一切有利于项目建设和尽早发挥效益的原则,重点审查是否存在因对各投资主体的权责利界定不清,导致资金拨付不畅,令出多头,影响工程建设进度和质量、防止出现“半拉子”工程、“三边”工程的问题;国有资本的安全和收益是否得到保障;是否存在片面追求个体效益而损害国家利益和社会公众利益的行为;揭示在金融投资体制改革过程中遇到的新情况、新问题,并提出有针对性的建议。

(二) 建设过程管理环节

建设过程管理环节包括招投标过程审计、建设单位现场管理和监理人员履行职责情况审计、资金使用审计等。

招投标过程审计:主要审查招投标过程中有无将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标;有无变相垄断、排斥或限制潜在投标人,违背公平竞争原则、扰乱建筑市场秩序的行为;有无恶意竞争、片面降低造价,影响工程质量;有无故意抬高市价或取费标准,提高投资额,谋取私利等现象。

建设单位现场管理和监理人员履行职责情况审计:审查有无项目建设管理、施工、监理制衡机制缺位,存在管理、施工、监理三位一体现象,造成工程隐患增多,成本加大;是否存在建设单位代表或监理人员责任心不强,或与施工企业串通,人为提高工程造价谋取暴利;是否存在地方行政首长超越职权范围,干预工程建设,随意变更工程设计和进度,造成损失浪费等现象。

资金使用审计:抓住资金流程向这个主线,从拨付、管理、使用等环节着手进行检查,检查资金是否及时足额到位,使用是否合规,有无转移、侵占、挪用建设资金,弄虚作假,虚列建设成本的问题。

(三)完工运营效果

项目完工运营效果审计,可对比可行性研究报告,对交付使用的建设项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评价。主要从是否达到了预期目标或者达到目标的程度、成本效益分析评价、对社会经济实际影响、项目可持续性等方面对项目进行评价。

防护性审计是基础,建设性审计是目标,而绩效审计代表着现代审计发展的方向。审计部门必须通过转变观念、加强自身建设、采用先进的技术方法、立足审计的服务职能大力推进开展绩效审计,逐步制定一套开放的、动态的弹性绩效标准和指标索引,在实践中不断对其进行评估与修正,逐步建立健全绩效审计评价体系,并且从宏观层次上精心提炼审计成果,为政府调整和优化经济格局等投资决策,提供及时、准确的参考资料,以保证投资资金运用过程的经济性、效率性和效益性,为建设资源节约型和环境友好型社会,实现经济社会又好又快发展作出审计机关的积极贡献。