发达国家粮食产业财政金融政策的启示

赵玮莹

随着我国加入世贸组织的过渡期即将结束，国内本已脆弱的粮食产业将受到国外粮食前所未有的冲击。为此，如何借鉴国外成功经验，完善粮食产业财政、金融政策，进一步调动农民种粮的积极性，提高粮食产量，保障供给，增加农民收入，是摆在各级政府面前重大而紧迫的任务。

一、发达国家粮食产业财政金融政策的主要特点

（一）财政政策

近年来，为适应WTO《农业协议》的条款要求，欧美等发达国家逐步从以往对粮食市场价格、出口补贴、关税保护为主，调整为以对农民收入、农业结构调整补贴等形式为主。

1、补贴。补贴是一国政府支持本国粮食产业发展的最主要、最常用的政策工具，直接补贴构成农民收入的重要组成部分。如美国政府通过各种补贴计划，向农民发放的补贴约占其收入的1/4左右。欧盟共同农业政策给农民的各类补贴已达到农民年总收入的50％。国外对农民的直接补贴有多种方式，如对生产者的直接支付、不挂钩的收入支持、政府在收入保险方面的补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助、限产计划下的直接补贴等。据世贸组织统计，仅不需要削减的、可计算的年农业补贴，美国为512亿美元，欧盟为209亿美元，日本为204亿美元。与其他支农手段相比，直接补贴在世界范围内出现得相对较晚，但却越来越受到世界各国的广泛关注。它的最大优点是转移效率相对较高，受益对象非常明确，经过的中间环节少，便于监督管理，国家财政预算中用于补贴农业生产者的损失相对较少，政策实施成本相对较低。国外测算表明，直接补贴的转移效率超过50%。美国的补贴主要有生产灵活性合同补贴、耕地休耕补贴和农业灾害补贴等三种补贴。欧盟各国主要有种植业补贴、休耕补贴和环境保护补贴。日本补贴的对象则是山区和半山区的农田，每个农户每年可享受的补贴上限为100万日元。

2、价格支持体系。美国由联邦政府授权农业部，每年规定小麦等主要粮食的支持价格，公布后全年稳定不变，价格支持政策主要有：一是粮食抵押贷款。在小麦等七种主要粮食品种的市场价低于支持价格的情况下，已同政府签订限耕合同的农民可以暂不出售，而将粮食作为抵押品，从商品信贷公司取得贷款，贷款利率低于一般贷款。如在规定期限内，市场粮价上升到超过支持价格水平，农民可取回抵押品并在市场上出售，以还本付息。二是干预性收购。如粮食抵押贷款到期而市场粮价仍低于支持价格，只要借款人提出要求，商品信贷公司就保证按支持价格把抵押的粮食收购下来，使农民的收益保持在不低于支持价格的水平。三是直接补贴。在市场价格低于支持价格的情况下，农民不愿接受粮食抵押贷款和干预性收购，政府就发给他们直接补贴。其条件是在新粮收购后的五个月，如果小麦等七种粮食中任何一种粮食的全国加权平均市场价低于支持价，生产这种粮食并与政府签订了限耕合同的农民都可向政府申请发给直接补贴。补贴金额原则上按政府公布的支持价格同全国加权平均市场价格之间的差额支付。欧盟的价格支持体系主要有干预价格、目标价格、门槛价格和月加价价格。澳大利亚则建立了保证价格制度和汇总支付制度。

3、基金。欧美等发达国家为支持保护本国粮食产业的发展，一般都建立了农业发展基金、粮食最低保护价基金、农民退休基金和出口补贴基金等。如澳大利亚设立的小麦业稳定基金是由小麦种植者捐款，政府给予资助。该国上世纪70年代前规定，当小麦实际出口价格高于保证价格一定数额时，高出部分将用于支付小麦基金；如果平均出口价格低于保证价格，其亏损由该基金弥补，基金支付不足部分则由联邦政府解决。

（二）金融政策

1、建立健全粮食金融机构网络。如美国政策性农业金融体系主要由互助合作性质的农业信贷机构和政府农业信贷机构组成。前者由联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行组成；后者则由农民家计局、商品信贷公司等组成。美国农业政策性金融的特点，一是由政府出资建立，逐步转为民间所有。二是资本运用主要是用于扶持贫弱，维护机会均等，公平竞争，具有保护性。三是积极参与金融市场运作。

2、重视发挥金融机构的服务功能。一般来讲，农业政策性金融具有融资、弥补、扶持、倡导和服务等功能。从各国金融实践看，金融机构在提供贷款之外，还提供相关的技术和信息等服务，以确保所发放贷款的使用效率和经济效益。如美国合作信用社通过传授金融知识，帮助无力获得商业银行金融服务的工薪阶层和低收入家庭增强金融意识和理财能力，提高生活水平，促进社区合作和经济发展。

3、夯实合作金融的民众基础。其资金来源主要为社员的储蓄性股份，免征税收。从20世纪70年代后期开始，信用社可以提供类似商业银行、储蓄银行和储蓄贷款协会的金融服务，并能够发放信用卡和住房抵押信贷。它以高于市场利率吸收存款，并低于市场利率发放贷款。

4、积极探索和完善农业保险的支农作用。目前，世界上约有40多个国家推行或试行农业保险。鉴于该保险的特殊性，它一般不适用各种商业保险法则。欧美等发达国家的农业保险体制主要有三种：一是由政府组建官方的农作物保险公司，其资本由政府捐赠，经营管理费用由政府补助，免除一切税赋。农作物保险公司直接经营政策性农业保险，原则上农民投保自愿，但也有促使农民投保的强制性条件，比例保费补贴、农户信贷、生产调整、价格补贴等都与是否参加保险相联系。二是农业保险由区域性农业共济组织经营，政府通过提供部分经营费用和再保险，构筑本国农业保险体系，主要农畜产品的保险是政府强制性的。三是农作物保险由半官方的股份公司直接经营，各有关金融机构为其代理人。政府在公司控股且提供管理费用，农民贷款必须投保，无贷款的农民可自愿投保。

（三）通过金融机构，发挥财政政策效应

欧美等发达国家政府重视以金融为手段，通过金融机构发挥财政政策最大的效应。各国运用财政手段改善金融业的融资环境，增强农村金融抵抗风险的能力和信用创造能力，从而达到直接扶持与补贴金融，间接补贴粮食产业的效果，利用较少的财政补贴支出推动数倍的金融贷款的投入。

为了吸引金融机构增加对粮食产业的投入，各国政府对那些向农民提供优惠贷款服务的银行给予财政资助和补贴，补贴数随贷款额的增加而增加。政府财政贴息后，银行执行低利率的政策，降低了农民的融资成本。如法国对符合政府政策要求及国家发展规划的贷款项目，均对粮农实行贴息贷款的优惠政策，而优惠贷款利息与金融市场利率差额部分由政府补贴。贴息贷款主要用于生产开支和生产设备投资，它在一定程度上减轻了贷款人的利息负担，深受农业经营者的欢迎。此外，还增强了农业信贷互助银行的竞争能力，扩大了信贷业务，提高了收益。

二、启示和建议

（一）财政方面

1、合理确定粮食价格支持补贴与对农民直接补贴两者的比例。从国际上欧美等发达国家的实践看，保护粮食产业从价格间接补贴到对农民直接补贴是一个必然的趋势。在目前我国粮食产不足需，供求偏紧的情况下，政府应该认真思考如何合理搭配运用好粮食保护价和农民直接补贴两种政策工具，以适当降低保护价水平和加大直接收入补贴的力度，从而达到保证粮食产量和增加农民收入的目的。

2、建立健全粮食专项基金制度。对现行的粮食风险基金要明确定位，管理到位。粮食风险基金的首要目标是应对粮食市场风险，确保粮食安全，并用于平抑市场粮价及对低收入人群的粮食消费补贴。但现有粮食风险基金使用太宽，与粮食有关的支出都往“粮食风险基金”上靠，不利于保证粮食储备费用的支出。因此，风险基金应主要用于粮食储备费用支出，要切实纳入财政预算，并且及时足额到位。粮食储备规模增加但粮食风险基金不足的，必须相应增加粮食风险基金规模。同时，设立粮食发展专项基金。可由政府有关部门设立，也可由银行设立，专门用于扶持粮食科研、结构调整、技术推广、病虫害防治、市场信息服务、基础设施建设、优质品种选育等以提高粮食生产能力。

（二）金融方面

1、完善农业政策性金融体制。要在对原有金融机构加以健全和完善的基础上，构建新的农村金融体系，逐步形成农业政策性银行、商业性银行、农村合作银行和其它民间金融组织、外资金融机构并存的多元化的农村资金市场。同时，各金融机构要有合理的职能分工，功能互补，各尽其责，相互协调发展，共同为农业、农村经济发展和农民收入提高提供优质服务。

2、拓宽农业政策性金融的资金来源。从国际农业政策性金融的发展趋势来看,越来越多的国家农业政策性金融资金主要来源于金融市场上发行的债券, 而我国农发行近十年来, 资金80%以上都来源于向中央银行借款, 到1999年底,长期债券余额只占总资产的5.98%。今后筹资应主要依靠发行金融债券来筹集所需资金，并多筹集一些成本较低的财政存款等。此外,政府应不断充实农发行的资本金, 降低其资金成本, 扩大政策性金融的服务范围,提高其金融服务的能力。

3、灵活调整农业政策性金融的资金运用。我国的农业政策性金融机构有必要学习国外的先进经验,随市场变化调整农业政策性金融服务的内容,在缩减粮食收购资金金融支持的同时，转向较大比例地提高对粮食科研、生产、产业化服务等的贷款比重，大力扶持高科技农业和优质粮食品种的开发，改善粮食生产条件，形成一批优质粮油生产加工基地，并通过产业化的辐射带动作用，吸引各种金融机构的资金向粮食主产区和粮食生产基地流动。同时，对国有企业粮食收购资金的供应也应加以区分，对于国家政策范围内的储备粮收购和按最低保护价收购粮食，应保证资金供应，但对企业按照市场价格自主经营的部分，则要按市场化的原则择优发放贷款。

4、大力扶持农民合作金融组织的发展。目前，我国粮食生产和流通的产业化水平还较低，粮食生产者和经营者在市场竞争中均处于相对劣势，得不到相应的金融服务。因此，今后各级政府应充分重视建立代表农民利益的金融合作组织，为粮食生产和流通提供及时的小额信贷。有关部门要研究制定相关政策，在一些地方进行试点，允许农民大胆实践，并不断总结经验，探索规律，完善机制。

5、建立政策性的农业保险。为增强粮食产业的风险承受能力，促进粮食产业的稳定发展及保障其生产经营者的利益，有必要参照国外的经验，在我国建立农业保险制度和保险体系，将其作为政府支持粮食产业发展的重要手段。