行政应急责任体系化研究

摘要：行政应急过程中的责任具有多元性。各责任主体都必须担当起应该承担的责任，且应该分工明确、各司其职、协调配合。行政应急过程中，在权力与权利的关系上虽然权力可以克减公民的权利，但是必须遵循法治行政原则、基本人权保障原则、比例原则、政府主导原则。行政应急责任体系的模式选择应当采取以政府主导为主，市场调节为辅。同时应当通过法律层面的程序规范与符合地方性需求的地方性规范的有机统一来实现行政应急责任的体系化，进而符合法治的要求。

关键词：突发公共卫生事件；行政应急；责任；体系化

作者简介： 霍增辉（1967—），男，河北邢台人，中国人民大学宪法学与行政法学专业博士研究生，从事行政法学研究。

中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1000-7504（2009）03-0082-06收稿日期：2008-07-22

社会生活中经常发生一些非常态现象，比如非典、瘟疫，等等。当发生这些突发事件时，政府等主体必定要采取相应的措施来应对突发事件，从而减轻乃至消除突发事件所带来的危害。国家行政机关行使应急职权以控制和消除突发公共事件的制度，在行政法上被称为行政应急。所谓行政应急是指“在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施”［1］（P29）。在行政应急过程中，法律责任的落实是应付行政应急的根本保证。因此，对于行政应急责任主体的探讨具有重要的意义。由于突发事件发生后，其涉及社会生活的各个方面，因此社会的各个主体都有一定的责任去应对突发事件。本文拟以突发公共卫生事件为例对行政应急的责任进行分析，来探讨行政应急责任的体系化问题。

一、行政应急责任主体的确定及其关系定位

（一）行政应急责任主体的确定

在行政应急法律关系中，行政应急责任主体的确立是首要的任务。在法理上，所谓责任是指“由违法行为所引起的法律后果”［2］（P121）。当发生了突发公共卫生事件等行政应急情形后，必须要明确行政应急的责任，从而有效应对行政应急。行政应急的首要责任主体是政府，但是，从体系化的观点来看，行政应急责任的主体具有多元性特征，而不是仅仅限于政府等部分的应急责任。

1. 政府的应急责任。行政职权的享有意味着行政责任的承担。行政主体的行政责任是由法律规定的，任何行政机关都不能推卸、转移责任。在突发事件应对过程中，政府是责任承担的第一主体。由于政府享有公权力，因此政府需要利用公权力调动社会资源来应对突发事件。政府的应急责任主要表现在两个方面：一是自身处理突发事件的应急责任；二是调动其他社会主体来应对突发事件的责任。如果政府不履行其应该履行的职责，比如未积极进行应急预防、应急处置、应急安置等工作，则也须承担相应的法律责任［3］。

2. 公民的应急责任。在发生突发公共卫生事件后，个人也要承担相应的社会责任。公民一方面要积极配合政府做好突发事件应对中的各项工作，另一方面公民在突发事件应对过程中有约束自己的责任，不能盲目行为而扩大突发事件所带来的危害，否则将可能触犯刑法而承担相应的刑事责任。

3. 专业卫生部门的应急责任。发生突发公共卫生事件后，卫生部门对于各种卫生疾病的预防与控制具有专业性，其他相关部门并不能胜任卫生技术调查、处理、控制等专业性工作。卫生行政主管部门此时则具有一种特殊的行政授权，可以自行负责突发事件的调查、确证、处置、控制和评价等工作，这也是由卫生部门具有的专业性所决定的。政府部门可以对各类应对突发事件需要的医疗机构及其医疗资源进行征用，医疗机构必须配合与服从，并提供符合要求的、最优质的医疗服务。

4. 媒体的应急责任。突发公共卫生事件中，舆论监督等媒体部门也应承担相应的应急责任。根据《突发公共卫生事件应急条例》的规定，国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息；必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。由此可以看出，除非经过特别授权，其他任何部门包括新闻机构等都无权发布突发事件应对中的相关信息。同样，经过授权发布信息的新闻机构必须准确、及时、全面地发布相关信息，不得延误。

5. 其他社会主体的应急责任。突发事件应对的责任是多元的。以上分析的突发公共卫生事件中，政府、公民、专业卫生部门、新闻媒体等主体须在突发事件应对中担负一定的责任。但这并不表明此外的其他主体在突发事件应对中不担负相应的责任。由于立法者自身的有限理性以及立法上社会环境的限制，法律规范自身具有不可穷尽调整的缺陷，其不可能对所有社会主体的法律责任均进行详细的规定。然而即使相关的法律、法规等规范没有规定部分社会主体的应急责任，这并不表明这部分社会主体无须承担任何责任。在突发事件应对中，社会上的任何单位、组织、个人都有相应的应急责任。

（二）行政应急责任主体的关系定位

在突发事件中的行政应急责任主体具有多元性的特征，因此，在应对突发事件时，必须处理好各个责任主体之间的关系，将责任主体之间的关系明确化、法定化，才能有效地应对突发事件，不会因为各个责任主体之间因界限不明而责任不清。笔者认为，突发事件应对中各责任主体必须做到以下几点：

1. 各行政应急主体应该在职权上进行明确分工，各司其职。在现代行政法治理念下，行政权力之间的分工与制衡是限制行政权趋于腐化的根本路径之一。权力分立与权力制衡原则起源于洛克、孟德斯鸠等启蒙思想家对权力专制的畏惧，尤其是孟德斯鸠的经典论述为后世的权力分立与权力制衡理论直接提供了蓝本［4］（P156）。权力分立与权力制衡的目的是为了防止权力的专横，以希望在权力的互相制约和互相牵制中达到控制权力、保障权利的目的。在社会化、全球化的影响下，不同国家权力之间要分立制衡，而且在行政权内部也要分工制衡。具体到行政应急，行政权内部也存在着诸多的分工合作。行政应急的分工首先主要针对公权力主体，也即政府的相关职能部门必须进行必要的职能分工，否则便会出现混乱应急而不知所措。例如，《突发公共卫生事件应急条例》对各级政府、各级政府的卫生主管部门等责任主体进行了一定的分工。在法律规范已经分工的情况下，各类责任主体的首先职责是完成分工范围内的事项。在分工的前提下，各个职能部门便有了自己的专业领域，如卫生部门在卫生技术等领域属于专业领域，其他部门不能予以胜任。

2. 各应急主体应该相互配合，统一协助。行政职权虽然由于法律明确的规定而具有了各自的权力分工与职权界限，但是这并不意味着各个行政职权之间是互相割裂和隔离的。事实上，行政机关之间的各个职权虽然职能不同，但是其共同目的却都是为了维护行政法治秩序的存在和发展，因此，各行政主体之间的职责是互相配合、统一协助关系。具体到行政应急法律关系中，虽然各个责任主体可以独自完成一定范围内的应急任务，然而在现代社会专业化分工的背景下，应急任务的完成大多数情况下都是依靠各个独立主体相互之间的配合予以完成的［5］。在中国目前各个部门各自为政、部门分割比较严重的情况下，要高度重视危机管理体系的部门协调配合问题。当然进行职能分工不可能涉及社会生活的各个领域、各个方面。对于职能分工后留下的漏洞，则需要权力主体进行统一调配方能填补空缺。同样，虽然各个责任主体在应对突发事件过程中需要互相配合，然而配合并非完全在常态下进行。当配合过程中产生冲突乃至通过内部途径无法解决时，则必定要由权力主体来进行统一调配。这样才能有效应对突发事件。因此，在单个责任主体通过分工、协调等途径无法胜任任务时，各个责任主体需要在权力主体的安排下进行统一调配，最优化各个责任主体的职责分工。就整体而言，主体间的关系可图示如下：

二、行政应急责任体系化之模式选择

行政应急责任的主体及其关系确立之后，就需要将这种关系定位予以制度化、规范化和体系化，只有这样才能使行政应急责任机制真正发挥其应有的功能。行政应急责任的体系化具有多种模式选择，既可以选择以国家统领为主导，也可以选择以社会自治为主导。在理论上，行政应急责任的各个主体都具备构建行政应急责任的基本要素。在具体的实践上，在行政应急过程中，各个主体具有各自的功能定位。然而应急的处理过程中，各个主体的地位并非处于同一水平线而毫无差别。就模式选择而言，范畴主要集中于国家与社会此二元结构之中。国家与社会的二元结构来源于国家与社会的研究范式。该理论认为，现代社会的一个基本特征是政治国家与市民社会的二元分裂，政治国家代表公共利益，而市民社会代表社会和民众利益。政治国家与市民社会的二元格局决定了在现代社会，国家与社会都是社会发展的不可缺少的基本力量。国家主导论与社会主导论的分歧在于这两种力量中哪种力量在法治建设中起主导作用或者说占主导地位。按照市民社会理论，政治国家意味着权力干涉，意味着国家与社会的一切事物都要纳入权力的范围，而市民社会意味着社会自治，意味着作为社会主体的民众对自己事务的决定［6］（P6）。

如果借用国家与社会范式来研究行政应急责任的模式选择问题，我们就会发现，这个问题的实质其实就是在中国行政应急责任的模式构建中，如何看待国家与社会在行政应急责任模式构建中的地位问题。对此有学者认为应该选择市场主导的模式，认为政府在处理突发公共卫生事件过程中，可能会加强对社会生活的干预，也可能会为了集中社会资源抗御突发公共卫生事件而征用财物，这些行为都是依法行政原则所容许的，容许政府在应急情况下通过行政手段干预市场运作。但政府在进行干预的同时，不能忽视市场的作用，要最大限度通过市场手段集中社会资源，通过市场手段协调处置突发公共卫生事件过程中政府、社会组织和个人的关系。通过市场手段处置突发公共卫生事件要求政府尽量采用招标方法获取社会资源，实行等价有偿原则，只有在采用市场手段无法获得需要的效果时才采用行政征用等办法，如对定点医院的行政征用等。在处理医院等组织与其他社会组织、个人的关系时也应当通过市场的办法，通过竞争确定相互间的关系，只有在市场失灵的情况下政府才可以出面干预，采用指定医疗等措施［3］。

笔者认为这种以市场为主导的模式不符合行政应急的本质特征，不能有效胜任应急任务。因为在突发事件发生后，社会处于非正常状态，市场也将在很大程度上失灵。此时如果还幻想通过市场这一主要手段来调节，则将带有浪漫主义色彩而忽视了市场自身已经在一定程度上失灵的事实。相反，在突发事件应对上，应该采取政府主导的应急模式，以市场为辅。在非常状态下，需要的不是市场的无形有序的调控，而是权力的有力控制，从而有效遏制突发事件所带来的危害的可能性蔓延。故而，突发事件发生后，应建立权威的指挥体系来行使紧急强制权，统一支配各个责任主体。

另外，从行政法的研究对象看，“行政法的核心问题是公权力与私权利的关系问题”［7］（P49）。在国家权力与公民权利的本源关系中，公民权利是国家权力的来源和基础，国家权力是公民权利的护卫和保障。在行政应急法律关系中，国家权力与公民权利之间存在着一种特殊关系模式。在特别紧急强制权行使的过程中，权力与权利的关系模式也将发生变化。常态下，权力必须服务于权利，以权利为直接目的。然而突发事件发生中由于情况的紧急性，便允许权力相对的支配性、强制性。行政机关依此做出的行政行为即时性强制措施，即是“行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行做出具体行政行为，而直接对相对人的人身、财产或行为采取的断然行动”［8］（P301）。典型性的即时性强制措施，如SARS期间政府采取了一系列强制措施预防、治疗和控制传染病。如对病人进行强制隔离、强制治疗，宣布疫区、封锁疫区、强制疏散、强制检疫，临时征用房屋和交通工具、限制或者停止人群聚集、停工停业停课，等等［9］。虽然从表面上看，行政紧急强制权在一定程度上直接克减了公民的权利，但在最终意义上仍然是通过消除社会危机来间接保障公民的权利。因此，限于行政应急情况下政府行为的重要作用，行政应急的责任体系应该采取以政府主导为主，市场调节为辅的模式。

三、行政应急责任体系化之基本原则

行政应急责任的体系化是行政法治建设的重要内容之一。行政应急责任的体系化需要遵循一定的基本原则，这些原则即是行政应急性原则。在关系上，行政应急性原则是合法性原则的例外。从广义上看，行政应急性原则是行政法治原则的非常原则，应急性原则没有脱离行政法治，而是行政法治原则特殊的重要的内容［10］（P36）。在行政应急责任体系化的过程中，笔者认为应当遵循以下原则：

1. 行政法治原则。行政法治是现代文明的基本标志，也是我国法治文明建设的重要内容和基本要求。行政法治原则主要表现为以下几个原则：第一，权力法定原则。权力法定是指权力的行使具有规范性、公开性、民主性和可操作性的特点。权力法定原则要求权力的合法性来源必须是法律的明确规定或法律的明文授权，所以，针对权力而言，“法无明文即禁止”是其必须遵守的一个基本原则。第二，依法控权原则。权力法定是法治权力的前提，而依法控权是法治权力的关键。在法律对权力的权限和运行程序进行规定之后，如何在权力运行时实现正确行使权力就成了权力制约的主要问题。权力的正确行使，必须符合两项原则：一是权力行使程序合法原则，一是权力行使实体合法原则。第三，越权无效原则。权力法定原则决定了权力的行使必须要符合法律的规定，这里的规定不仅仅是权力要符合程序法律的规定，而且还要符合实体法律所规定的界限。在行政应急责任体系化的发展过程中，我们也必须遵循行政法治原则。因为，虽然突发事件等属于应急情形，但是行政应急同样需要在法治的框架下来进行。从目前我国行政应急责任的状况来看，尚有诸多需要完善之处，主要表现在：缺少行政应急基本法律作为基础；中央立法以行政法规和政府规章居多，立法层次偏低；许多立法的内容较为原则、抽象，可操作性不强，往往重视紧急权的配置，忽视紧急权控制和救济，等等。这些需要对行政应急责任的法律规范进行法治化的整理，这样才能使行政应急责任实现体系化。

2. 比例原则。在行使紧急强制权的过程中，公权力并不是没有任何限制而可以任意剥夺公民的权利。公权力在行使的过程中，需要遵循公法上的比例原则，保障公民的基本权利。比例原则的基本含义是“行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例”［11］（P71）。比例原则包括三个子原则：第一，妥当性原则，指行政行为对于实现行政目的、目标是适当的。第二，必要性原则，指行政行为应以达到行政目的、目标为限，不能给相对人权益造成过度的不利影响，即行政的行使只能限于必要的度，以尽可能使相对人权益遭受最小的侵害。第三，比例性原则，指行政行为的实施应衡量其目的达到的利益与侵及相对人的权益二者孰重。只有前者重于后者，其行政才具有合理性，行政行为在任何时候均不应给予相对人权益以超过行政目的、目标本身价值的损害［12］（P62）。如在强制措施过程中，应该保障实现个体健康权利，充分尊重个人健康隐私，等等。公权力所采取措施的目的只能是应对突发事件之所必需。

3. 基本人权保障原则。虽然在行政应急的过程中，政府可以为了公共利益而削减公民的基本权利，但是对于一些核心权利则必须极力予以保护而不能予以侵犯，尤其是对于宪法上诸多基本人权应当进行最低限度的保护。在法治国家，对于宪法上的基本人权一般都进行严格的保护，比如在德国，对于精神自由等基本人权的保护程度非常严格。越是涉及侵犯基本人权的公权力行为，对其审查就越严格。也就是说在行政应急过程中应当保障最低限度的基本人权，这是社会得以维系的基础。最低限度人权保障原则与上述比例原则也是互相联系的。通过比例原则可以对人权进行一定合理限度的克减，但是克减也具有一定的界限。最低限度人权保障原则便是比例原则在运用中对于人权克减时必须遵循的原则。基本人权保障原则并不意味着在所有的公民的基本人权中，对其的保护力度是完全一样的。美国宪法中的“双重基准论”为公民基本人权的保护提供了一种参照的标准，这个标准也一度是美国违宪审查的基本标准。一般认为，违宪审查标准问题的明确提出肇始于美国联邦最高法院United States v. Carolene Products Co.案，在此案中，斯通大法官在其意见的脚注四中明确提出了精神自由与经济自由违宪审查的“双重标准论”①。自此以后，对宪法中的基本人权的保护就有了严格的标准。“双重标准论”认为，对于以表达自由为主的精神自由、思想自由的限制，应该依据严格标准，严格审查其合宪性，以达到对精神自由、思想自由的保护的目的。而对于经济自由的限制，应尊重其他权力机关的判断，以比较宽松的标准来判断其是否符合宪法。如果运用“双重标准论”来审查行政应急责任，我们就会发现，在行政应急责任对基本人权中的限制中，对精神、思想自由的限制，必须采取严格的标准去判断其是否合宪，而对于财产自由、经济自由的限制，则采取一种比较宽松的态度。这样，在采取强制隔离措施时，被隔离人员的基本人权必须得到保障，如生命权、人格尊严、言论自由、享受人道待遇、不受奴役等权利［13］（P29）。

4. 政府主导原则。从法治国家的发展历程来看，政府角色经历了从消极不作为的夜警国家到具有积极作为义务的福利国家的过程。政府作为公权力的行使者，担负着维护公民权利的责任。英国著名法学家威廉·韦德认为法治有四层含义：第一，任何事情都必须依法而行，将此原则适用于政府，它要求每个政府当局必须能够证实自己几乎在一切场合所做的事情都有议会的授权；第二，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一套规则和原则办事；第三，由第一层含义，对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政以外的法官裁决；第四，法律平等地对待政府和公民［1４］（P25-27）。在行政法治理念中，公权力是法律限制的对象，行政法治只有通过对公权力尤其是行政权力的限制才能得以最终形成。对政府的权力的严格限制并不是意味着政府在行政应急责任的构建中发挥着一种次要的消极作用或者完全不发挥作用，事实上，在行政应急责任的体系化构建中，政府起着一种决定性的主导作用。在发生行政应急情形时，政府应该履行积极的作为义务，主动行使职责来应对行政应急，否则将要承担由于不作为所造成的后果而引起的法律责任。所以，在行政应急责任体系化的构建过程中，必须要明确政府机关的法律责任，充分发挥政府及其机关在社会上的行政主导功能。

四、结语

从中国行政应急责任的状况来看，尚存在诸多弊端，比如许多政府部门的行政应急职能尚不明确，不少地方缺乏常设的、统一的应急机构，诸多地方性的行政应急规范缺失，等等。对此，中国需要采取相应的策略来完善行政应急责任的体系化。在实施依法治国的背景下，应当首先通过完善法律规范的途径来建立并完善相应的制度。针对目前行政应急责任规范混乱的情形，应该通过修改法律、法律解释、废止某些规范条文等方式来对行政应急责任规范进行清理，消除规范之间的冲突矛盾，从而为行政应急责任的体系化提供规范基础。同时在目前已经颁布的《突发公共卫生事件应急条例》等应急规范的基础上，进一步细化程序性规范，在遵循以上最低基本人权保障等原则的基础上，就行政应急的适用范围、具体程序、约束机制、补救机制等进行具体的细化［1５］（P12-13）。虽然目前已经颁布了《突发公共卫生事件应急条例》等规范，但是这些全国性规范在特殊情形下并不能满足地方性的需求，因此，可以根据地方性的需要，制定具体的地方性措施来应对地方区域的行政应急情形。当然，行政应急责任的体系化也需要与其他领域的规范和制度相互协调，而不能出现冲突，这样才能保证行政应急制度在法治化的轨道下运行，同样也可以保证其他制度在一般常态下与特殊非常态下都能符合法治的要求。

参 考 文 献

［1］罗豪才，湛中乐主编. 行政法学［M］. 北京：北京大学出版社，2006.

［2］张文显主编. 法理学［M］. 北京：高等教育出版社，1999.

［3］徐继敏. 突发公共卫生事件中政府、社会组织和个人责任研究［J］. 探索，2003，（3）.

［4］孟德斯鸠. 论法的精神，上册，张雁深译［M］. 北京：商务印书馆，1961.

［5］徐缓. 美国州公共卫生法律示范项目对我国立法启示［J］. 中国公共卫生，2007，（5）.

［6］邓正来. 国家与社会——中国市民社会研究［M］. 成都：四川人民出版社，1997.

［7］孙笑侠. 法律对行政的控制——现代行政法的法理解读［M］. 济南：山东人民出版社，1999.

［8］应松年主编. 行政法与行政诉讼法学［M］. 北京：法律出版社，2005.

［9］北京整体隔离大事记，18个区县累计隔离30173人［N］. 北京日报，2003-06-24.

［10］罗豪才主编. 行政法学［M］. 北京：北京大学出版社，2005.

［11］姜明安主编. 行政法与行政诉讼法［M］. 北京：北京大学出版社，2005.

［12］陈新民. 行政法学总论［M］. 台北：三民书局，1995.

［13］莫纪宏. 中国紧急状态法的立法状况及特征［J］. 法学论坛，2003，（4）.

［14］威廉·韦德. 行政法，徐炳等译［M］. 北京：中国大百科全书出版社，1997.

［15］韩大元，莫于川主编. 应急法制论要［M］. 北京：法律出版社，2005.

［责任编辑李宏弢］

A Study on the Systematization of

Administrative Emergency Duty

——A Case in Point of Emergent Public Health Event

HUO Zeng-hui

（Law School, Renmin University of China，Beijing 100872, China）

Abstract: The plurality of duty is revealed in the administrative emergency handling process. Each subject of duty should shoulder their responsibility and divide, charge and cooperate in the duty. In the handling process, power can reduce the right of the citizen and should be carried out according to rule-by-law administrative principle, as well as a guarantee of basic human right, proportional principle and government- leading principle. The choice of pattern of this system of administrative emergency duty should have the government as the leading role supported by market coordination. At the same time the unity of legal procedure standardization and the local standard conforming to requirement of locality should be present in order to realize the systematization of administrative emergency duty, which further abides by the requirement of rule-by-law.

Key Words: emergent public health； administrative emergency； duty； systematization