高校基本建设内部控制存在的问题及对策

许青云

【摘要】 近年来随着高等教育规模快速扩张，基本建设项目逐年增多，项目资金流量大，专业性强，权力集中，基建领域成了高校内部控制的“重灾区”。高校基本建设多数采用前苏联模式，在内部控制上存在着重视不够、内部控制制度不完善、招投标制度不健全、运作不规范等问题。其产生的根源有多方面，本文在分析这些根源因素的基础上，提出了一些对策建议。

【关键词】 高校 基本建设 内部控制 对策

一、高校基本建设内部控制存在的重要问题

高校在基本建设问题上，大多数采用前苏联的模式，成立专门的基建处（基建科）负责学校的基本建设工作。在建筑市场，高校基建部门正在全面推行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制等进行工程管理。作为建设项目的投资主体，基建部门既是资金支配者，也是建设项目的管理者，按照项目法人责任制的原则，他不仅要对项目建设过程负责，还要对项目建设成败和后期使用负责。这种基本建设内部控制的现状不可避免地存在一些问题。

1、重视不够，内部控制制度不完善。由于高校基本建设项目为非经营性项目，投资大、专业性强、管理要求高，以前主要靠国家投资，筹集资金相对来说有保障，导致高校对基本建设管理工作重视不够。有的高校基本建设的组织和结算由一个部门完成，内部控制制度不健全，缺乏强有力的监督和奖惩措施；由于多种原因造成的工作失误，使项目投资超计划，有关责任人员不承担任何责任，节约投资也没有奖励。此外，管理工程项目的责任人不明确，习惯上面交代了任务，安排一个人跑规划、设计、招标、领取开工许可证、签订施工合同，然后交给甲方代表。在进行基本建设工程时，如果这一部门的有关责任人掌握的基本建设知识有限、责任心不强或不坚持工作原则，势必造成学校损失，而且容易导致腐败。

2、招投标制度不健全，运作不是十分规范。目前高校在招投标中存在的主要问题有：（1）在工程这块采用了招投标制度，但是对勘探、设计、监理以及重要设备等大部分没有进行招投标制度，从而导致施工过程变更较多；（2）违反规定，对必须进行招标的项目不招标；（3）将必须进行招标的项目采取少计工程量压低造价等方式规避招标；（4）借口项目工期紧，改公开招标为议标、邀标、指定招标，将工程发包给有关系的施工单位，搞假招标，从中谋取好处或收受贿赂。

3、工程监理及合同条款不完善，项目变更存在漏洞。目前工程监理存在的主要问题有：（1）有些监理机构和人员素质不高，对施工质量不负责任，而且按照施工单位的要求随意签发变更签证，增加投资；（2）对监理机构和人员的资质评审和监督不严格，赋予监理单位的权力也不够；（3）有些高校没有实行工程监理制度。

由于工程合同履行周期长、工程价值量大、工程变更多，以致施工合同普遍存在内容不完善、施工单位算计建设单位的问题。在建设过程出现的增加、减少项以及确需改变原设计的变更，这些变更必须经过严格的手续和程序，必须有甲乙双方和监理部门的签字等，否则会给不法分子造成可乘之机。有的高校利用工程变更，通过不正当手段，使工程造价大幅度提高；有的建设单位与施工单位关系密切，不应发给的签证也给签；甚至个别施工单位利用建设单位基建人员不懂基建管理和工程管理，就提出一些不合理的变更签证让甲方签字；个别监理单位的监理工程师不是站在公正的立场上，而是按施工单位要求随意签发签证。

4、基本建设财务管理人员队伍素质不高。有的高校基本建设财务人员对基本建设方面的知识掌握较少，主要是根据财务制度办事，不熟悉工程知识，也不是很了解工程进度中的各种关系和问题，单纯从财务制度上审核各项开支，难以有效控制工程造价。由于高校工程项目属于非营利项目，投资大、经费多，项目普遍存在乱摊成本的现象，特别是建设单位管理开支缺乏控制，造成基本建设项目成本不实，影响固定资产的造价。

5、基本建设管理模式陈旧。由于我国多数高校基本建设采用原苏联模式，即自行成立基建处对项目进行管理，由基建处委托设计单位设计、委托施工单位施工，总是由自己进行项目有关各方面的协调、监督、管理。由于每个工程建设时间、地点、条件的不同，具有一定的独特性，高校的基建处由于没有二次经验，容易造成基建资金的浪费和损失。

二、高校基本建设内部控制相关问题产生的根源

1、高校内部控制方式落后。随着社会主义市场经济的建立和发展，经费来源已从过去的单一渠道转化为多渠道、多方位的筹资，除国家拨款外，还有社会捐助、科研经费、学生学费和校办产业等等。与资金来源多样化不相应的是，教育系统的管理还长期停留在计划经济时代，财务制度并没有随之建立起健全、有效的监管机制。制度上的薄弱、管理上的漏洞是近年来教育系统职务犯罪数量不断攀升的客观原因。

2、法制观念淡薄，普遍存在不捞白不捞的思想。有些人认为，现在吃回扣、拿好处费、行贿受贿很普遍，别人能捞自己为什么不能捞，况且自己收到的好处远比一些贪官少得多，不会违法，因而放松对自己的要求，面对权力可能带来的金钱效应，开始时也许心存警惕，但渐渐地就不能自持了。

3、相关的管理制度不健全，存在漏洞。高校的基本建设一般都很少，规模也不大，随着招生规模的扩大、学校基本建设的逐渐增多，现有的基建方面的规章制度已不适应新形势发展的要求，弊端甚多。当然，新的相应有效的管理办法和配套措施还未跟上，有的学校就为适应新的发展形势，开始着手制定相关的规章制度，但由于时间紧迫、经验缺乏等原因，所制定出的规章制度往往在具体执行时漏洞百出，实际效果不是很好。这为高校基建领域腐败问题的形成与发展留出了“空间”。

4、权力过于集中，缺乏有效的监督。高校纪检、监察、审计等专门监督方式以及教职工代表大会、群众监督、舆论监督等各种广泛的监督渠道基本能够发挥作用，但由于基建管理专业的特殊限制，监督实际上也存在着“不到位”的现象。首先是专门监督弱化。由于高校纪检审的干部对基建管理尤其是工程技术及预决算等方面并不在行，尽管他们也全程参与项目建设，但所起到的作用往往是形式大于内容。其次是群众监督淡化。高校中教职工对于基建领域的腐败行为议论很多，但由于不能深入其中，从而很难发现问题的症结，更不要说掌握腐败的证据了。此外教代会及校务公开等监督制度也没有形成气候，能够发挥监督作用的十分有限。监督不能到位，腐败问题不能被发现，也就不能查处，这就是高校基建腐败现象不断滋生蔓延的重要原因之一。

三、高校基本建设内部控制的对策措施

1、加强管理和监督，强化内部控制意识。为了加快高等教育的发展，高校投资来源由政府一元化投资向投资多元化发展，实行“谁投资，谁受益，谁承担风险”，“谁决策，谁负责”的投资体制，因此，高校必须重视项目建设的管理。目前高校项目法人基本上由单位法人一人承担，因此，要求单位法人对基建项目的工程质量、进度和资金管理总负责，对高校工程项目内部控制总负责。应强化单位法人的管理意识和内部控制意识，积极组织实施工程项目内部控制，建立严格的经济责任制，并落实到每个部门、每个岗位，实行责、权、利相结合，建立有效的奖惩措施，对因个人失职、失误、以权谋私而给学校带来重大损失的，给予行政处罚，触犯法律的移交有关部门处理。

2、建立基建工程招投标制度。严格按照省市政府的规定，招投标的基建项目必须全部进入省市招投标中心招标。对于一些小的项目，不需进入招投标中心的，学校也必须进行自主招标，坚持在招投标工作中体现公开、公平、公正、择优的原则，并对招投标的工作程序、要求作出明确规定，加强管理，健全制度，在制度上堵塞各种漏洞。为维护工程招标工作的严肃性、重要性和公平竞争性，工程招标管理小组人员还要通过集体民主产生，制定工程招标文件也要群策群力。要明确表明工程招标的相关资料和条件，在招标工作结束后，对各单位投标情况以及投标结果及时公布，形成舆论监督。以此提高工程招标的透明度和公正性，实现规范化、程序化的招标工作，理顺人、财、物的管理，杜绝个人行为和“暗箱”操作，做到关口前移，从“源头”上预防和治理腐败。

在具体制定时可以从以下几个方面着手。一是要做好报名参与投标单位的资格预审工作。二是严格按照招标文件执行，将经过建设行政主管部门审查通过的施工设计图纸、施工现场条件和工程量计算规则等编制工程量清单。三是在招标文件中，要明确要求投标单位详细注明优惠让利和降低成本的理由及措施。四是评标委员会应当严格按照规定的程序和要求进行评标。按照规定，招标单位可以有不多于两名人员参加评标委员会的评标工作。高校作为招标单位，应选派政治素质高、业务能力强的同志经过相关培训，参加到评标过程当中，以对整个评标过程进行监督。

3、实行合同管理和项目跟踪审计制度，严格资金管理。资金支付也是容易产生腐败的方面，承包商为了提前支付更多的资金，提高自身资金周转的效率，往往采用虚报工程进度和工程量的方法达到支付资金的目的。为此，学校首先要严格合同管理制度，施工企业中标后要及时签订承包合同，在合同中尤其要明确规定按照工程进度支付资金、设计变更的计算方法等关键性条款。其次是聘请项目审计单位对工程进行跟踪审计，重点强化对工程计量支付和设计变更的管理。施工单位提出的合格工程量支付申请和根据工程实际提出的合理设计变更，均需报告跟踪审计单位审批，对合同价款进行调整后由会计事务所出具“付款函”，最后由学校领导签字拨付资金。这种严格的资金支付程序规定，可以有效地发挥社会中介机构的作用，防止由于权力过分集中而导致的腐败现象。

4、加强监理工作，提高施工管理水平。在新形势下，高校基建管理部门应发挥自己的优势，不但要参与施工管理，而且要加强对监理单位的管理，协调处理好与监理单位的关系，充分调动监理单位的工作积极性，甲方和监理配合共同把施工过程管理好。

（1）充分授权，发挥监理主导作用。高校基建工作项目多、任务重，完全依靠自身能力是不行的，而且国家政策也不允许。在目前状况下所能采取的模式是业主（高校基建管理部门代表业主）重点抓好宏观管理，而细部微观调控主要靠监理部门去实施。为了充分发挥监理作用，应积极向监理授权，在施工过程中的“三控制、两管理、一协调”都授权监理单位执行。在执行过程中，充分树立监理的威信，业主不要参与过多，参与方式应灵活，使监理工作充分做到责、权、利相结合，这样才能使各项工作得到有效控制。

（2）明确关系，加强管理。业主与监理的关系是合同关系，是委托与被委托的关系。对业主来说，在给监理授权的同时，还应注重对监理工作的监督、检查和管理。因此，重点是对监理单位的资质和监理人的素质进行全面考查和审核，优选监理单位及人员，使监理资源配置适应工程建设项目管理的要求。项目实施后，业主根据监理机构的监理规划、实施细则来监督监理工作的执行情况，发现问题应以书面形式及时反馈到监理机构并予以纠正。

（3）委派代表，传递信息。业主委派工地代表进驻现场，及时了解工程进展动态，同时对监理工作监督检查，参与每周由监理组织的例会，及时解决施工中存在的质量、进度、投资和对外协调等问题。

（4）监理奖罚制度。目前，高校建设项目多，参与高校建设的监理单位众多，针对监理工作，应定期进行总结评比。对科学合理安排施工进度、认真、负责、严格工序验收、监理效果好的单位或个人进行奖励，差的单位进行处罚，以此来激励各监理单位更加积极、主动地投入到工程管理中去。

5、把好工程变更签证关。工程变更签证是否把关严格，直接影响建筑工程成本的高低。变更签证把关紧，建筑工程成本可能低一些，反之，建筑工程成本就可能偏高。工程施工图是施工的依据，应该严格执行，但在执行过程中，由于设计原因或其他原因，导致局部工程内容要求进行变更。按照常规，大的变更内容要经过设计部门出具变更通知书，小的变更内容要经过甲方代表和项目监理签字认可，工程的变更是正常的，每一个工程都存在变更问题，三边工程（边设计、边施工、边修改）的变更就更多了。因此，必须注意审查变更签证是否符合有关规定、手续是否齐全及内容是否清楚，认真核实，隐蔽工程签证要以图纸为依据，避免虚增签证工程量和费用。

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（责任编辑：胡婉君）