政府投资工程项目代建制改进措施

李亚轩　王利敏

政府投资项目是实施政府职能的一种重要手段。政府投资项目对经济活动起着非常重要的作用，在我国每年的社会固定资产投资中，政府投资项目所占的比重很大。据统计，2006年全社会固定资产投资10，970亿元，比上年增长24%。其中，城镇投资93，472亿元，增长24.5%，农村投资16，397亿元，增长21.3%。由于缺乏有效的制约手段，政府投资项目建设超标准、投资超概算现象非常突出。随着国务院正式批准的《关于投资体制改革的决定》的实施，已明确在政府投资的非经营性项目中推行“代建制”。但是，由于在对代建主体的定位等关键问题上存在较多的分歧，与代建相关的配套措施不完善等，尽早对代建制这种建设管理模式进行系统的分析和研究有着非常重要的实践意义。

一、代建制的概念

国际上并无“代建制”的说法，这一说法最初产生于国内一些地方政府规定的文件，是中国政府投资项目委托管理制度的特定称谓。迄今为止，由于没有出台国家级的规范性法律文件作依据，因此各地对代建制的定义是仁者见仁，智者见智。

《北京市政府投资建设项目代建制管理办法》中规定：代建制是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。

《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》中规定：政府投资项目代建制，是指政府投资项目经过规定的程序，委托专业的工程管理公司组织和管理项目的建设。

2004年国务院《关于投资体制改革的决定》是这样描述的：所谓“代建制”，是指通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位对政府投资的非经营性项目负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。

本文中，代建制是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用的一种制度。作为代建单位的项目管理公司必须是项目法人，必须通过招标确定。代建的任务是实现质量、投资、工期三大控制。

二、代建制应用中存在的问题

从目前代建试点的效果来看，实行代建制的工程降低了工程造价和管理费用，提高了工程质量，缩短了工期，提高了政府投资建设项目实施情况的透明度和资金的有效利用。但是，代建制在实际应用中也存在一些问题。

1、任意扩大代建制的适用范围。到底什么样的工程项目应该实行代建制，各地规定都不相同。目前，各地主要依据投资额和政府投资比例来确定代建制的实施范围。《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，全国已经有多个省市自治区试行代建制，到底是不是所有的项目都应该实行代建制，大多数省市认为应该在非经营性政府投资项目上实行代建制，比如北京、浙江、四川，上海市认为对招商项目也推行代建制。

例如，《北京市发展和改革委员会关于政府投资管理的暂行规定》：政府投资占总投资额60%以上的公益性建设项目和非经营性基础设施项目，应实行“代建制”。对于公益性建设项目，《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》：本市市政含越江设施、公路等建设工程项目，包括政府投资项目和招商项目，均应遵守本试行规定。《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》：实行代建制的省级非经营性政府投资项目主要是总投资规模在500万元以上的公用事业项目。《四川省政府投资非经营性项目实行代建管理的暂行办法》：凡政府投资规模在500万元以上的非经营性建设项目必须实行代建管理。

2、政府部门、代建单位、使用单位间法律关系不明确。实施代建制的主要意图就是实现“建设、管理、使用”三位一体的分离，提高投资效益。而目前代建单位、使用单位与投资单位的职责、权利和义务往往难以明确划分。在代建制的实施过程中，许多地方对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确，出现了诸如使用单位或是不积极配合、或是过分干预代建行为的现象。有些项目的建设和使用并没有实现真正的分离，一些业主单位为了部门利益，原本就不希望将项目交给代建单位管理，因此在项目实施过程中，有些业主仍然对一些本属于代建单位做的工作进行干预。这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，使代建单位在政府投资建设项目管理中处于弱势地位，难以发挥其有效作用。

3、建设风险的转移问题尚未解决。实行代建制的初衷是希望通过代建方使业主从非专业领域工作中解脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是，代建制到底是一种民事委托关系还是行政委托关系，理论和实践都提出了这个问题。一方面作为委托的各相关政府部门不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，使政府的“重管理、轻具体操作”的初衷化为泡影；另一方面代建制并不是一个法定制度，法律赋予的建设单位对工程建设的重大责任和义务，不会因实行代建制而转移。

4、代建单位的资质认定没有规定。如何界定代建单位的资质等级，选择什么类型或具有什么资质的法人机构作为代建单位，目前国家还没有制定标准。目前，可从事代建工作的法人机构基本上分两类：一是专业化咨询公司，包括工程咨询、造价管理、招标代理公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司、国有资产经营公司等。选择什么样的机构更适合代建工程，各界争议很大。由于对代建单位的理解不同，各地方部门只有根据相关资质来选定代建单位，出现了以企业资产的多少作为衡量标准的做法。我们知道，代建企业是一个“高智商、高技术，并具有丰富经验”的团队，若没有充足的资

产，那些真正有实力的项目管理单位也只能“望钱兴叹”，在竞争中被淘汰。

三、改进代建制的建议

政府投资建设项目代建制是顺应时代发展的产物，在工程实践中，难免会出现一些不相适应的问题，应从以下三个层面完善改进：

1、完善代建制管理法律法规。（1）明确代建制的适用范围。本文认为，代建制的适用范围目前仅限于非经营性、公益性政府投资项目，不适用于经营性的政府投资项目。按照《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设［1996］673号），经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人是按《公司法》依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责，工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子；（2）明确代建单位的法律地位。代建单位的法律地位，需要政府各相关部门统一认识，并最终上升到法规的高度予以确立，明确代建单位在国家基本建设程序中作为建设方地位，使之成为独立承担责任的法人代建单位；在基本建设过程中是代表投资人利益的，需要给予办理立项、规划许可和开工许可等的权利，给予申报竣工验收的资格，明确代建单位在建设工程通过政府验收之前，一切风险自担；（3）明确代建制中各相关主体之间的关系。虽然部分省市以地方法规的形式规定了各相关主体的权利和义务，但到底谁是业主，发改部门、建设主管部门，还是使用单位，各地做法各有不同。国家应该以法规的形式明确业主、代建单位、使用单位及各自的职能定位，应该由代建单位行使的职权使用单位就不能干涉，防止出现权利寻租的空间。

2、加强对代建单位的培育和管理。代建单位在项目建设管理中起关键作用，是建设管理的实施者和政府投资管理部门控制投资的执行者，但我国目前有能力接受项目全过程委托管理的、比较独立规范的企业还不多，特别是在规则下企业面临国际环境的竞争，来自国外的项目管理公司已经开始进入我国市场，一旦政策开放，他们的技术、资金、管理优势会带来很大冲击。为了能够有效地推广代建制，各地都在积极地逐步培育一些工程管理公司，从而形成今后市场的竞争主体。（1）明确代建单位的市场准入条件。代建单位作为一个专业的项目管理主体，应该存在资质要求和准入审查的问题；（2）降低履约保函的额度。代建制工作是咨询工作，属于第三产业，不应按第二产业的性质设定履约保函。目前，高额的履约保函极大地提高了代建市场门槛，造成了代建市场竞争性不足；（3）统一并提高代建服务费的收费标准。代建服务是依靠专业化的高级管理技术人才来实施的项目管理工作，过低的代建费用，将造成责、权、利的不对等，从长远看，更不利于代建制的健康发展；（4）建立代建单位的信用体系与退出机制。

3、建立适合我国国情的监管体制。（1）政府职能部门监管。由于非经营性政府投资项目自身利益特点的特殊性，对于一个政府投资项目的建设来说，往往是一个建设主体，多个部门联合监管的局面。政府职能部门应从项目立项、设计、施工、验收的各个环节进行严格把关，以保证项目的顺利进行；（2）社会机构及公众监管。政府投资项目社会机构监督主要是指银行、保险公司的监督。银行是项目融资的主要机构，而保险公司又是工程项目主要风险的分担者，同时他们也是项目的重要监督机构。公众作为政府投资项目的真正出资者，有权力知道钱是怎么花的，而且公众的监督力量是巨大的，有利于规范政府投资项目的管理；（3）完善项目的后评价制度。项目后评价是投资项目周期的一个重要阶段，是项目管理的重要内容。项目后评价主要服务于投资决策，是出资人对投资活动进行监管的重要手段，它可以为项目最终成果的运行和改善提出建议，也可以为新项目的决策提供较为可靠的依据。由于我国政府投资项目代建制的管理模式改革刚刚起步，所以对每一个项目实行详细的后评价制度是十分重要的。

（作者单位：1.河南国安建设集团有限公司；2.洛阳市嵩县建设局）

参考文献：

[1]乌云娜，牛东晓.政府投资建设项目代建制理论与实务[M].北京：电子工业出版社，2007.

[2]王伟庆，蔡建章.关于建设工程项目管理模式的探讨[J].建筑经济，2004.11.

[3]黄加富.工程项目管理(代建制)的现状分析和发展趋势[J].浙江建筑，2007.1.