我国农村剩余劳动力转移出路

王海青　庄　晓

提要从我国目前农村剩余劳动力转移状况，结合我国农村剩余劳动力转移的特殊性，通过发展农业产业化经营、小城镇建设和鼓励农民工回乡创业等，实现农村剩余劳动力就地转移，对统筹城乡一体化，解决“三农”问题具有重要意义。

关键词：农村剩余劳动力；民工潮；就地转移；回流创业

中图分类号：F304.6文献标识码：A

“三农”问题的核心是农民增收问题。农民贫困的原因很多，但关键还是农业剩余劳动力过多，导致农业部门劳动的边际生产率极其低下，农民增收困难。2007年我国农业部门的劳动生产率为8，934元/人，工业部门的劳动生产率为58，839元/人，第三产业部门的劳动生产率为40，154元/人，农业部门的劳动生产率分别仅为工业和第三产业的15.1%和22.2%。可见，要使农民摆脱贫困，就必须将农业剩余劳动力从有限的土地中转移出来，大幅提高农业劳动的边际生产率。此外，国内亦有学者认为，缩小城乡差距的有效途径，就是要将农村大量的劳动力转移出来，使他们由原来农产品的供给者变成农产品的需求者。这样，留在农村的农民才能够获得更多的土地，扩大经济规模，提高农产品的商品率，从而提高农民收入。因此，我国农村剩余劳动力的转移是解决我国“三农”问题的关键。合理转移农村剩余劳动力，增加农民收入，是农民实现“生活宽裕”的根本途径。

一、当前我国农村剩余劳动力转移的基本状况和特征

根据国家统计局资料，1978～2007年约有2.28亿名农业劳动力转移到第二产业和第三产业。目前，农业劳动力中，剩余劳动力约有9，000万～1.1亿人左右，这一数字是基于我国目前农业劳动生产力和机械化水平还比较低的水平上作出的估计。从长期来看，随着我国农业劳动生产力和机械化水平的提高和城镇失业人口的逐渐增加，在今后相当长的一段时间内，劳动力都是处于供过于求的状态，农村剩余劳动力转移将是一个艰巨而长期的任务。

在转移途径方面，我国农村剩余劳动力最初是就地转移，“离土不离乡”；改革开放后，大部分是异地转移，“离土又离乡”，1982年出乡就业人数为200万人，到2005年出乡就业人数达10，824万人。根据国务院发展研究中心2006年对全国2，749个行政村调查显示，近50%的农村劳动力已经转入非农产业，其中本地非农就业和外出打工几乎各占一半。其中，东部地区的农村劳动力转移以就地转移为主，而中西部地区则以异地转移为主；在转移的方向方面，农村剩余劳动力主要来源于中部地区和西部地区，2006年中西部外出劳动力占全国外出劳动力的60%以上，农村剩余劳动力转移输入地主要是北京、上海等大城市和东部沿海经济发达地区；在转移产业方面，20世纪八十年代以第二产业为主，20世纪九十年代后以第三产业为主。据统计，2005年转移到第二产业的劳动力占40%，第三产业占60%。其中，全国第二产业人员中，农民工占56.7%，农民工在加工制造业中占60%，建筑业占80%。全国第三产业从业人员中，农民工占52%，城市的餐饮服务业，农民工几乎承担了90%以上，家政服务几乎完全由农民工唱主角；转移的农村剩余劳动力，基本是文化水平较高的青壮年，其平均年龄在31岁左右，70%具有初中及以上文化水平。

二、当前我国农村剩余劳动力转移面临的困境与主要制约因素

（一）农村剩余劳动力基数大，素质低

首先，我国农业人力资源丰富，数量巨大，劳动力过剩现象严重。我国是一个人多地少的国家，农村人口增长过快。在我国农村，由于经济和观念原因，农业人口的自然增长率很高；同时，城市化进程缓慢，“农转非”的政策并未放开，农村人口的迁出率较低，造成农村大批剩余劳动力滞留。

其次，农业劳动力受教育程度低，剩余劳动力素质偏低。据有关资料显示，2004年我国农业从业人员中，小学及以下文化程度占38.2%，初中占49.3%，高中及以上学历的占12.5%。另外，由于专业人力要素投资不足，农村中接受专业技术教育者寥寥无几。据统计，全国农业劳动力中各类技术人员不足7%。文化素质低、未受过职业技术教育和培训的劳动者，其创新能力和适应能力较差，市场意识和风险意识淡薄，因而只能从事一些依靠传统方式生产的工作，很难开拓新的就业渠道，并且随着经济发展水平的提高和高新技术产业的兴起，低素质劳动力的转移领域会越来越窄。另外，劳动力素质低下，必然使其由农业部门向非农部门的转移缺乏稳定性，从而出现转移中的回流问题。因此，劳动力素质低下已成为阻碍农村剩余劳动力转移的“瓶颈”。

（二）农村剩余劳动力转移路径受阻。农村剩余劳动力的转移途径有三种：农业内部消化、就地进入乡镇企业、跨地区流动到大中城市。但就目前而言，这三种转移途径都陷入了困境。

首先，向乡镇企业转移难。改革开放以来，我国乡镇企业一直成为转移农村剩余劳动力的主渠道。由于乡镇企业主要是劳动密集型产业，因而容纳劳动力很多，为吸纳农村剩余劳动力做出了巨大贡献。20世纪八十年代，乡镇企业吸纳了1亿多剩余劳动力，进入九十年代吸纳能力大幅下降。其主要原因是：其一，乡镇企业资本有机构成不断提高，资金趋密，就业弹性明显下降；其二，政府从宏观利益出发加强对乡镇企业的规范管理，大量易造成各类污染的“五小”乡镇企业和资源型小乡镇企业被强制关闭，减少乡镇企业从业人员约200万人；其三，受中国加入WTO的影响和国内市场需求疲软的影响，产品销售滞阻；其四，随着改革深入，乡镇企业生产管理粗放、产品技术档次低、分散化布局、没有聚集效应等问题充分暴露，使乡镇企业竞争力大大下降，经济效益不佳，吸收劳动力的能力减弱。据有关数据显示，我国乡镇工业总产值每增长1%，所带来的就业增长比由1978～1984年的0.75%下降到1985年的0.30%，1992年降为0.15%，现在已进一步降到了0.12%以下。

其次，向农业内部转移难，农业内部吸纳农村剩余劳动力的能力有限。其一，现阶段对农业后备资源的开发能力十分有限。从国家方面来看，由于国家财力有限，在较长时期内国家难以支付巨额资金来开发农业后备资源；从私人角度来讲，由于开发农业后备资源的见效期较长、收益率低，私人没有动力进行大力的投资和开发。因此，通过向农业的广度发展来转移农村剩余劳动力的渠道在较长时期内并不畅通。其二，农业产业化经营落后导致从事农副产品加工的民营企业很少，许多农副产品以初级产品形态直接进入市场，产业链短，附加值低，难以大量吸纳农村劳动力。其三，现有的农村城镇建设缺乏产业发展支撑，不能形成主导产业辐射发展的市场推动机制，中心城区缺乏对周边经济发展具有辐射和带动作用的特色产业。城镇建设普遍重数量轻质量，重规模轻实效，大多还停留在居民点建设的层次上，有城无业的现象不乏其例，使小城镇建设不能发挥吸纳农村剩余劳动力的“蓄水池”作用。其四，我国加入WTO后，农业面临外国低价农产品的竞争，从我国与国际市场主要粮食产品价格对比，我们可以看到2005年我国大豆价格比国际市场高39.7%，玉米价格高50.6%。2007年农产品关税继续下降，贸易壁垒进一步减少，这些都将减少农民收入，增加就业难度。

最后，向城市转移难，城市难以再大规模吸纳农村剩余劳动力。农民进城就业是在我国总体就业形势非常严峻背景下的城乡就业结构调整，既面临劳动力供过于求的总量约束，又遭遇各种歧视性制度的结构制约。其一，城市本身就业压力日益增大。一方面从城市劳动力供给角度来分析。近年来，城市出现大批下岗失业职工，他们的再就业问题本身就很严峻。同时，大量的并且逐年递增的高校毕业生也参与城市就业岗位的竞争，使得城市的就业压力更加严重。据中国社科院蓝皮书预测，2007年中国城镇需要就业人口将超过2，500万人，而新增的就业岗位加上自然减员也只有1，000万个，就业缺口在1，500万个以上。如此严峻的就业形势，再加上农村剩余劳动力总体上缺乏竞争优势，大大加大了农村剩余劳动力向城市转移的难度；另一方面从城市劳动力需求角度分析。①自从2001年加入WTO以来，我国的出口量最多的商品，大多集中在劳动力密集型产业，如纺织品、玩具、电子加工品等领域。这些产品的出口大都建立在低成本、低价格的优势上，过去几年里，由于条约的照顾，允许将一些保护性的政策延续一段时间，比如对某些行业保留较高的进口关税或出口退税，在一定程度上造成这种传统行业的产品大量出口。因此，这段时间内这些有利于吸纳农村剩余劳动力行业的发展将促进劳动力的转移。但是，从2007年7月1日起，我国实行新的出口退税政策，553项产品的出口退税被取消，2，268项商品的出口退税率进一步降低。据上海市统计局公布的“2007年三季度工业企业生产经营状况及趋势判断”专项调查显示，在国家近期出台的一系列宏观经济政策中，出口退税政策调整对企业影响最为明显，并且预计出口下降的企业主要涉及通信、设备、计算机及其他电子设备制造业、纺织业、纺织服装、鞋、帽制造业和金属制品等行业，多为劳动密集型产业。可以预计，今后一段时间内这些行业对劳动力的需求将有所降温。②近期，由于全球性金融危机给我国许多产业的发展带来了不利影响，减少了对劳动力的需求。尤其是现阶段我国房地产业不景气，建筑业萎缩。从上述我国农村剩余劳动力转移的产业特征看，这些行业是农村劳动力转移的主要部门，它们的出口和发展滞缓，必将减少对农村剩余劳动力的需求，阻碍农村剩余劳动力向城市的转移。其二，九十年代中期许多城市政府出于多种原因，通过实施“腾笼换鸟”、设置学历门槛等措施，出台了保护本地劳动力、排斥外来劳动力的系列歧视性政策，使农民工在城市就业相当困难。其三，城市化水平发展滞后。2007年我国的城市化率为44.97%，我国的城市化水平远低于我国85%的工业化水平，也低于当前世界的平均城市化水平。城市化滞后意味着城市就业容量的有限，这将延缓农村劳动力向城市转移的速度。

（三）劳动力转移的制度体制障碍。中国现有的制度安排不利于农村剩余劳动力转移。包括现行的户籍制度、社会保障制度和土地制度，严重妨碍着我国农村剩余劳动力转移。一是我国现行的城乡分割的二元户籍制度虽然放宽了农民进城的条件，但并未从根本上改变，大中城市的户口准入门槛依然很高，限制或阻碍农民工在城市就业。二是农民与市民在地位、身份、就业、住房、补贴、劳保、福利等社会保障方面仍存在着明显的不平等，无法跟城市人口公平竞争，同时他们在吃、住、就业、加薪、孩子上学等方面存在许多困难，他们无法融入城市生活，实际上是城市的边缘群体。这一方面使农村劳动力在城镇就业的成本加大；另一方面导致农村劳动力在城镇不能长期稳定就业，相当部分的劳动者在城镇工作几年后又回流到农村。三是我国目前土地流转制度仍然不利于土地使用权的流转，这样不能割断转移劳动力同土地的“脐带”，导致有能力进行规模化生产的农民没有土地资源，同时进城务工人员的土地撂荒或离农人口“两栖化”，这种状况在一定程度上阻滞了农村劳动力向外转移。

三、促进我国农村剩余劳动力转移的新思路

过去的一般经验认为，从农村到城市是农村剩余劳动力转移的有效途径。然而当前，农村剩余劳动力向城市转移不仅受到很多因素的制约，如我国农村剩余劳动力过多，素质低下、城市失业率高、户籍制度、社会保障制度和土地制度安排不合理和不健全等，这些困难和问题短期内是不能解决和克服的。而且农村剩余劳动力向城市转移对社会发展造成了一些不容忽视的负面影响，如城市就业压力问题、“城市病”问题、农村留守老人赡养问题、农村留守儿童教育问题、农村精英人才流失问题等等；而且随着经济的不景气，出现了大量农民工回流问题。因此，根据我国国情，当前要注重充分挖掘农村自身就业潜力，通过发展农业产业化、小城镇建设和鼓励农民工回乡创业等措施促进农村剩余劳动力的就地转移，逐步解决农村劳动力的就业问题。

（一）在农业领域和农村创造更多的就业岗位。我国的农村剩余劳动力仅靠往城镇转移，在短期内是有困难的，必须多渠道分流。

1、通过发展劳动密集型农业消化劳动力。畜牧、水产、蔬菜、养殖等都属于劳动密集型农业，随着市场的开拓及对农产品质量要求的提高，这些农产品的生产对劳动力的需求会有所增加。

2、通过发展大农业，创造更多的农业就业机会。大农业包括种植业、林业、牧业、渔业。我国目前待开发的农业资源前景十分可观，农业内部就业空间是很广阔的。有2/3的耕地属于需要改造的中低产田，还有5亿亩宜开发的荒地，18亿亩宜林、宜草的荒坡，2，000万亩成海滩涂和3，000万亩可养殖的淡水水域，如果这些资源有1/3得到有效开发，可吸纳的劳动力就要以数千万来计。如果再进一步抓好农副产品的深度加工，则可吸纳更多的劳动力。因此，在农业开发上，必须综合开发，利用耕地、水面、空间资源，发展资金、技术、劳动密集型的高效农业，通过对农业的综合开发，充分挖掘农业内部的就业潜力。

3、加快农村循环经济发展，促进农业劳动力内部消化。在农村大力开发节约资源和保护环境的农业技术，重点推广废弃物综合利用技术、相关产业链接技术和可再生能源开发利用技术。组织实施生物工程，推广秸秆气化、固化成型、发电、养畜等技术，开发生物能源和生物材料、培育生物产业。循环经济的发展可以作为农业内部吸纳劳动力的重要途径。

4、通过大力发展农业产业化经营，扩大农村劳动力就业门路。农业产业化可以实现种养加、产供销、贸工农一体化经营，引导分散的农户由小生产转变为社会化大生产。把一个农产品升格为一个系列，使农业成为一个包括加工、流通在内的完整的产业系列。通过农业产业一体化方式延伸农业产业链，增加农产品附加值，有效地扩大了农村劳动力的就业门路，促使农村劳动力在农业、农村内部就业。

5、通过调整农业结构，做强农业，使农村劳动力资源得到充分利用。

（二）加快小城镇建设，促进农村人口向小城镇聚集，扩大转移的空间容量，以推动农村剩余劳动力转移。小城镇由于具有更接近于农村，农民进城的门槛和转移的难度和风险较低等优势，可以有效地避免在大中城市吸纳能力有限的情况下，农民涌入城市产生的种种问题。加快小城镇建设就是要以小城镇建设提高城市化水平，吸纳更多的农村劳动力；以小城镇建设调整产业结构，带动农村经济；以小城镇建设接受新的文化观念，改变人们生活方式。在发展小城镇的过程中，通过各种基础设施建设，拓宽二三产业的发展空间，拉动就业需求，为农村剩余劳动力提供新的就业岗位，实现农村剩余劳动力产业转移、就业。

具体而言，加快小城镇建设，要按照市场经济的要求，因地制宜，以发展农产品加工业和农村第三产业推进小城镇建设，改变过去由地方政府主导的发展所谓“政绩工程”、“形象工程”导致的有城镇而无产业的虚假城镇化。要把乡镇企业发展与小城镇建设有机结合，做到协调一致，相得益彰，保证劳动力转移就业的可持续性。目前，面对东南部沿海地区的乡镇企业和民营企业开始出现资本密集化，吸收劳动力的能力相对下降的趋势，要因势利导，推动一些企业上水平、上档次、上规模，扩大它们的发展空间与领域，使其更多地吸收农村剩余劳动力。

（三）鼓励农民工回流创业，带动农村经济发展，拓宽农村剩余劳动力就业渠道。对绝大多数农民工来说，进城务工若干年后，都将返回原籍，继续自己的农村生活或者在故乡寻找自己的生存发展之路，即所谓的民工“回流”。近两年，我国很大范围上的农村和乡镇中出现了这样一种现象：一批又一批曾经在城市务工经商的农民工，陆续带着技术、项目、资金返回到自己的家乡创业，成为地方经济发展的生力军，农民工创业已成为一种新的潮流。据农业部乡镇企业局统计，截至2006年，全国累计有1.2亿农村劳动力外出务工，同时，近500万农民工回到农村发展现代农业，开办工商企业，兴办的企业总数约占全国乡镇企业总数的1/5，形成了以创业带动就业，以就业促创业的格局，为农民提供了容量大、门槛低、易接受的就业渠道，带动了农业和农村经济的发展。据统计，1名回乡创业人员每兴办一个企业可以带动7～8人就业，全国有近500万回乡创业人员，可以安排3，000多万农民就地就近就业，每人每年增加了5，000元左右的收入。

国务院发展研究中心的百县农民工回乡创业情况调查提供了农民工回乡创业的实证支持。据百县301个村的调查，回流农民工3.7万多人，占外出农民工的23%，占农村劳动力总数的10%。其中，回乡创业者占回流农民工的16.06%。据对3，026名回乡创业农民工的调查，1990年以前回乡创业农民工只占4%，1990～1999年回乡创业的占30.6%，2000年之后回乡创业占65.4%。其中，2003年以后就有43%左右的打工者回乡创业。随着劳动密集型产业向中西部地区转移的加快，农民工回乡创业前景广阔。由于农民工与农村、农业的天然联系，农民工回乡创业正在以其特有的方式，在带动农民就地就近转移、促进现代农业发展和新农村建设、加快不发达地区县域经济发展、推动中西部地区城镇化进程等方面发挥着积极的作用。

针对这种情况，各级地方政府要构建回乡创业支持体系。首先，各级政府尽快出台相关的优惠政策，吸引农民回乡创业。凡是回乡创办各类企业的，只要符合法律及国家的产业政策、能吸纳农民就业的就要给予帮助，在工商登记、资金、技术、培训等方面给予大力支持，对发展经济、扩大就业做出显著成绩的企业家、个体户还要给予表彰和奖励。其次，在做好政策扶持的同时也要做好对民工回流创业的实际帮助，通过拓宽融资渠道、建设创业组织机构、构建创业者服务平台、建立创业信息网络人才库等一系列措施方便农民创业行为的实践。最后，对于民工回流已经创建的企业，要采取保护引导的态度，保障返乡创业农民工的多种权益，保持农民工所办企业的发展后劲。对返乡创业的农民工进行文化、法律、政策、经营管理等方面的培训，防止他们在脱离城市的打工环境后止步不前，不断给他们“充电”，努力实现创业民工从“作坊主”向现代企业家的转变。

（作者单位：青岛农业大学经济与管理学院）

参考文献：

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[4]武文杰.农民工掀起新的回乡创业潮[N].中国县域经济报，2007.8.6.

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