有效管制：竞争与管制的接合点

收稿日期：2009-02-27

作者简介：李亚云（1975—），女，广州航海高等专科学校商贸系讲师， 研究方向：制度经济学和房地产经济。

摘 要：竞争与管制的关系实际上也就是市场与政府的关系。政府管制是政府对自由竞争市场出现失灵后的一种矫正，其根本目的还是为了维护市场有效的竞争秩序，提高资源的配置效率。但是政府管制也会失灵，于是学者们就提出了放松管制的理论。实际上，不论是加强管制还是放松管制都不是问题的根本，实施有效管制才是问题的关键。本文在竞争与管制问题讨论的基础上，论述了我国实现有效管制的几个基本原则，并指出了我国政府实现有效管制的途径。

关键词：竞争;管制;有效管制；制度

中图分类号:F014.36 文献标识码:A 文章编号:1671-5918(2009)01-0014-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.01.007本刊网址：www.hbxb.netお

一、导言

在市场经济中，竞争与管制的问题从根本上说是市场与政府之间的问题。市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具，它能够以最快的速、最低廉的交易成本、最简单的形式把资源配置的信息传递给利益相关的决策者和消费者。被誉为“经济学之父”的亚当.斯密极力推崇自由经济。在古典经济学中，市场这只“看不见的手”的作用几乎被推崇到至善的境地。亚当.斯密认为：当每个人都能自由地选择某种方式追求自己的最大利益时，“一只无形的手”会将他们对私利的追求引导到能够为公共利益做出最大贡献的途径上。因此不要担心私利，也不要蓄意为善，竞争会使行善行为作为利己之心的副产品“冒”出来，从而自私的本能在合乎理性的情况下会化为社会品德。亚当.斯密极力主张：在自由经济条件下，经济系统在资源配置上受个人利欲的牵引，自然存在一种均衡调节机理，引导资源的优化配置。

但是市场机制能够有效发挥资源配置的作用是有条件的。当20世纪30年代资本主义世界经济大危机爆发后，市场自发调节的缺陷日益充分暴露出来，种种因素打破了“市场”万能的神话，导致了“市场失灵”。市场失灵为政府管制提供了前提条件。西方世界的经济大危机使得凯恩斯国家干预主义盛行于战够的西方各国，政府干预一度成为主流经济学的主要政策主张，管制的范围也渗透进了社会生活的方方面面。进入20世纪70年代以后，随着滞胀现象的出现和新古典宏观经济学等自由主义经济学的兴起，凯恩斯主义经济学面临理论和实践的双重挑战，政府能否干预经济活动、怎样干预经济活动以及政府政策是否有效，成为经济学家们争论的焦点。于是，70年代以后，一场以放松经济管制为特点的管理体制改革在许多国家盛行起来。

是市场竞争还是政府管制，根本问题不是用理想的政府管制来代替不完善的市场竞争机制，也不是用纯粹的市场竞争机制来代替不完善的政府管制，关键是要在不完善的市场竞争机制和不完善的政府管制之间建立一种有效的规则，这种规则能够使人们根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本的最小化原则完成各种交易，这种有效规则是人为的，有效的政府管制制度可以达到优化资源配置的目的。从根本上讲，西方学者认为政府管制是对他们认为的正常的市场运转出现失灵后的一种纠正，他们心中的基本理念仍然是如何通过一定人为的规则和制度去维护市场的公平竞争，使资源配置达到[帕累托最优。而有效的管制制度则是能够维护市场公平竞争的一种手段。

二、我国政府实现有效管制的基本原则

从西方发达国家管制历程看，不论是加强管制还是放松管制，其最终目的都是为了实现有效管制，提高管制效率。我国在管制改革的进程中也应该遵循有效管制的基本原则，让政府管制真正发挥其优势与作用，为市场创造一个公平竞争的“游戏规则”，最终使政府管制成为一种高质量的政府治理工具，实现管制的目标。具体说来，为实现有效管制，应遵循下列几个基本原则：

（一）管制主体的独立性和公正性原则。管制机构和主体不同于一般的政府机构，管制主体要有相对独立性，保证在实施管制的过程中不受各方利益的干扰，保证管制执法的中立性。管制主体的独立性是根本，不独立就不会公正，不公正就导致管制主体的信任度很低。管制主体的公正性要求管制机构对待所有受管制对象都要一视同仁，公平公正。

（二）管制程序的开放性和可争论性原则。管制程序的开放性和可争论性能够削弱信息的垄断性以及特殊利益集团的权力，同时能够促进企业家精神、市场准入、消费者信任以及对于更好的管制方法的不断探索。

（三）管制的透明性原则。管制的行政和立法文化需要在一个合法且充满对抗性的环境下采取行政行动，这一环境的基础必须是开放、透明的决策制定过程。在不违反保密原则的前提下，最大限度的公开管制信息，减少管制主体与被管制对象之间的信息不对称，提高参与管制的积极性，实现有效管制；同时坚持透明性原则又可以对管制机构和主体进行有效监督，防止管制中的“打假球”、“吹黑哨”等其他违法行为，对管制中的违法、不当行为进行处罚，以实现有效管制。

（四）管制制度的动态性原则。丹尼尔•F•史普博在《管制与市场》一书中曾经写道：“管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程。随着政策目标的变化，管制制度及应受到的管制市场也会发生变化。”有效的管制制度不应是一成不变的，而应该是一个动态过程，它应该随着不同的发展阶段而不断变化其管制的重点和焦点，应该放松的就放松，应该加强的就加强，同时，管制的边界、管制的类型、管制的强度和管制的方式都应随着市场的变化而不断变化。

（五）管制结果的有效性原则。管制的结果比管制所采取的形式更重要，不必拘泥于采取哪种形式的管制改革方案，不必一味地效仿其他国家的改革方式。无论是放松管制还是加强管制，只要能达到政府管制追求的目的，有利于提高经济效益和维护社会工整，能够有效地实现政府管制的经济性功能与社会性功能，这种政府管制体系就是成功的，就是有效管制。

（六）管制执行的有效性原则。有效管制必须是行之有效的管制，需要有效的执行过程。有效的执行过程来自于有效的管制执行体系，一个能够选择正确战略、有效完成执行任务的管制执行体系是实现政府有效管制的必备条件。

（七）管制专业化原则。由于管制的范围涉及许多不同的领域不同的问题，需要管制机构具备高度专业化的行政官员，必须有大批懂得专业知识，深知产业运行成本、发展方向，而且懂法、懂经济的精英，以及在专业化基础上建立合理配置的知识结构。

李亚云:有效管制：竞争与管制的接合点

三、我国政府实现有效管制的途径

我国正处于经济转型期，是加强管制还是放松管制并不是问题的关键，实现有效管制才是我国现阶段政府管制的目标选择。我国政府管制改革在遵循有效管制原则的基础上，还应从以下几个方面推进和实施有效管制。

（一）彻底打破我国政企不分的管理体制。政企分开是政府建立有效管制的前提和基础，也是为了遵循管制主体的独立性和公正性原则。改革开放前，我国实行的政府高度集中管理的计划经济体制。这种计划经济体制下的政府管制与西方国家市场经济下的政府管制有着根本的不同。西方管制的出发点是维护市场秩序，创造公平竞争的市场环境；而我国的计划经济从一开始就是立足于取消市场，消灭竞争，生产什么、如何生产和为谁生产的经济问题完全由政府说了算，市场处于完全瘫痪状态，其结果是人为导致了经济短缺。改革开放后，我国逐步实现了以市场经济为主体的经济体制，但是由于计划经济体制下政府管制的惯性，在经济转轨时期，政府仍然扮演着三重角色：第一个是一般的行政系统，第二是作为特殊行业的管制者，同时它又是一个所有者，这种政企的管理体制的特点造成了政府角色的冲突和错位，决定了政府很难承担好任何一个角色。也就很难实现行业有效管制的目的。如中国目前的基础设施产业的主要业务，在很大程度上仍是政府垄断，政府既是管制政策的制定者，又是监督执行者，还是具体业务经营者，管制机构与被管制企业多是“父亲”与“儿子”的关系，这种关系难免会使同类民营企业在竞争中受到歧视，政府不可能为他们创造公平的竞争环境，这就有背于管制主体的独立性和公正性原则，使得政府管制机构不可能独立于市场之外进行公正的、有效的管制。

因此，只有改革政企合一的体制，打破管制机构与被管制企业之间的利益关系，才能更好的使管制机构遵循独立性与公正性原则，有效行使管制职责，实现管制目的。

（二）相关法律法规的完善是实现政府有效管制的制度保证。由于西方发达国家的政府管制是建立在市场经济基础之上的，这些国家经过100多的发展探索，已经建立了一套比较成熟的政府管制制度框架，并且有专门的政府管制机构。按照国际公认的看法，反垄断法与反不正当竞争政策一直是政府管制改革的支柱之一（OECD，2000）。在实现有效管制的过程中，反垄断与反不正当竞争政策对于保持市场有效竞争有着不容低估的作用。虽然市场经济体制下反垄断政策与政府经济性管制具有本质区别，但是他们的最终目标是一样的，都是为了创造一个公平竞争的市场环境，两者在政府经济政策体系中发挥各自专门分工的同时，自然也保持着千丝万缕的联系。然而我国自改革开放至今也就不到30年的时间，同国外相比，我国的法制基础薄弱，一方面针对企业的《反不正当竞争法》虽然已经制定和实施，但系统、完善和专门的《反垄断法》尚未出台；另一方面，由于法律制度的缺失，管制者的违规成本低，违规的可能性大，这不仅导致了政府寻租的产生，而且管制者在缺乏有效制约和监督的情况下，不仅可能导致自身机构的膨胀，而且可能导致管制者的利益偏向，违背管制执行的有效性原则，导致管制者有可能肆意违规却不承担法律责任。

因此，为实现有效管制，一方面在尽快出台《反垄断法》的同时，针对具体行业，如电信、城市供水、航空等特殊行业的立法，为企业创造一个公平竞争环境，另一方面，要以法律制度制约管制者，保证管制执行的有效性原则，实现有效管制。

（三）确立政府经济性管制在政府经济政策体系中的地位是我国政府实现有效管制的重中之重。确立政府经济性管制在政府经济政策体系中的地位既可以理顺政府管制与其他经济政策之间的关系，又能够借此解决现行政府管制体制所造成严重行政垄断的历史遗留问题。我国目前的经济政策体系是由宏观经济政策、产业政策、反垄断和反不正当竞争政策与微观经济管理四个基本部分组成，而经济管制作为产业政策的重要组成部分，与其他相关政策之间有着明确的职能分工。经济性管制只针对部分产业中的所有企业和潜在进入者，目的是为了提高有关产业的资源配置效率，抑制自然垄断和信息不对称所导致的严重弊端。通过明确政府经济性管制在经济政策体系中的地位，重新设计并规定政府管制的基本职责和与其他经济政策的相互关系，才能够在明确职责分工的前提下，彻底解决以往政府管制机构同时承担多重职责的矛盾，为实现政府有效管制打下良好的基础。

参考文献:

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